Décision

1.     L’aperçu

[1]           La Procureure générale du Québec demande que le maire de la ville de L’Assomption, M. Jean-Claude Gingras, soit déclaré provisoirement incapable d’exercer sa fonction parce qu’il fait l’objet d’une accusation criminelle pour abus de confiance par un fonctionnaire public au sens de l’article 122 du Code criminel. Ni sa requête, ni l’acte d’accusation sur lequel elle la fonde n’énoncent les faits qui sont reprochés à Gingras[1].

[2]           La Procureure générale plaide qu’elle n’a pas à les énoncer ni à les prouver : le Tribunal doit simplement « prendre acte » de la dénonciation et conclure à l’incapacité provisoire de Gingras. Ce dernier répond que le fardeau de la Procureure générale est plus lourd et que le Tribunal ne peut accueillir sa demande sur la seule base de cette dénonciation, sans connaître les faits qui lui sont reprochés.

[3]           Avec respect pour l’opinion contraire, Gingras a raison.

2.     Le contexte

[4]           Le 3 novembre 2013, la population de la ville de L’Assomption élit Gingras au poste de maire. Près d’un électeur sur deux vote pour lui.

[5]           Gingras est assermenté le 13 novembre. Il entre en fonction le lendemain.

[6]           Le 22 octobre 2014, il fait l’objet d’une accusation criminelle. La dénonciation lui reproche d’avoir commis un abus de confiance relativement aux fonctions de sa charge entre le lendemain de son entrée en fonction et la veille de la dénonciation. Elle se lit comme suit :

SQ-499-140214-001

Concernant Jean-Claude GINGRAS (001)

1.   Entre le 14 novembre 2013 et le 21 octobre 2014, à L’Assomption, district de Joliette, étant fonctionnaire, à savoir le maire de la ville de L’Assomption, a commis un abus de confiance relativement aux fonctions de sa charge, commettant ainsi l’acte criminel prévu à l’article 122 du Code criminel.[2]

[7]           Le 31 octobre, la Procureure générale dépose la requête dont le Tribunal est saisi. Elle y fait état de cette dénonciation et du fait que celui qui commet l’acte criminel visé à l’article 122 du Code criminel est passible d’un emprisonnement maximal de cinq ans.

[8]           À l’audience, la Procureure générale produit la dénonciation et déclare sa preuve close. Lors du contre-interrogatoire de Gingras, elle produit une dénonciation en vue d’obtenir un mandat de perquisition en marge des procédures criminelles intentées contre Gingras, non pas pour faire preuve de son contenu mais pour prouver que Gingras est au courant des faits que le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP) lui reproche[3]. La Procureure générale n’a donc pas mis en preuve les faits qui y sont énoncés.

3.     La position de la Procureure générale du Québec

[9]           La Procureure générale plaide que la nature même de l’accusation portée contre Gingras suffit à le faire déclarer provisoirement incapable d’exercer sa fonction de maire aux termes de l’article 312.1 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[4] (la Loi). Elle soutient qu’elle n’a ni à alléguer ni à prouver les faits qui lui sont reprochés : le seul fait d’être accusé d’un acte criminel passible de deux ans d’emprisonnement suffit, d’autant qu’en l’espèce, l’accusation comporte nécessairement un lien avec les fonctions de maire de Gingras, et, par définition dit-elle, elle déconsidère l’administration de la municipalité.

[10]        Pour l’essentiel, la Procureure générale s’appuie sur la décision Boyer c. Lavoie rendue par cette Cour le 29 août 2013[5].

4.     L’article 312.1 de la Loi

[11]        Le 28 mars 2013, le législateur québécois adopte la Loi permettant de relever provisoirement un élu municipal de ses fonctions[6]. Celle-ci modifie la Loi pour y ajouter le chapitre IX.1 intitulé « Incapacité provisoire ».

[12]        L’article 312.1 de la Loi établit et circonscrit le pouvoir de la Cour supérieure de déclarer un membre du conseil d’une municipalité provisoirement incapable d’exercer toute fonction liée à sa charge. Il se lit comme suit :

312.1. La Cour supérieure peut, sur requête, si elle l’estime justifié dans l’intérêt public, déclarer provisoirement incapable d’exercer toute fonction liée à sa charge le membre du conseil de la municipalité qui fait l’objet d’une poursuite intentée pour une infraction à une loi du Parlement du Québec ou du Canada et punissable de deux ans d’emprisonnement ou plus.

La requête peut être présentée par la municipalité, par le procureur général ou par tout électeur de la municipalité. Elle est instruite et jugée d’urgence. Avis en est transmis au Directeur des poursuites criminelles et pénales et à toute autre autorité responsable de la poursuite sur laquelle se fonde la requête afin de leur permettre de faire des représentations relatives à toute ordonnance nécessaire à la préservation du droit à un procès juste et équitable dans le cadre de cette poursuite.

Pour évaluer si l’intérêt public le justifie, la cour tient compte du lien entre l’infraction alléguée et l’exercice des fonctions du membre du conseil et de la mesure dans laquelle elle est de nature à déconsidérer l’administration de la municipalité.

[13]        Le jugement du Tribunal n’est pas susceptible d’appel[7]. L’incapacité provisoire cesse lorsque la poursuite ayant servi de fondement à la requête est arrêtée ou retirée en entier, à la date du jugement prononçant l’acquittement ou l’arrêt des procédures à l’encontre de tous les chefs d’accusations, à la date où le mandat de la personne visée se termine[8] ou sur décision de la Cour supérieure concluant que la mesure n’est plus justifiée en regard du fait que la poursuite a été modifiée de façon importante[9].

5.     L’analyse

[14]        La mesure prévue à l’article 312.1 de la Loi est une mesure d’exception. Elle autorise le Tribunal à relever provisoirement de ses fonctions un membre d’un conseil municipal dûment élu à cette fonction par ses concitoyens avant même qu’il ne soit déclaré coupable de quelque infraction. En ce sens, le Tribunal doit exercer ce pouvoir avec prudence tout en respectant l’objectif du législateur de préserver la confiance des citoyens dans leurs institutions municipales en tenant compte de très haut niveau de probité exigé des élus municipaux[10].

[15]        Le législateur n’a pas prévu que l’élu visé devienne automatiquement incapable dès qu’il fait l’objet d’une poursuite pour une infraction punissable de deux ans d’emprisonnement ou plus comme il l’a fait lorsqu’un tel élu en est déclaré coupable et qu’il est condamné à un emprisonnement de 30 jours ou plus[11]. Au contraire, lorsqu’un élu fait face à une telle poursuite, il a confié au Tribunal la tâche de déterminer si l’intérêt public justifie de le relever provisoirement de ses fonctions pendant les procédures criminelles. Pour en décider, la Loi énonce deux critères :

§  le lien entre l’infraction alléguée et l’exercice de ses fonctions par le membre du conseil ; et

§  la mesure dans laquelle elle est de nature à déconsidérer l’administration de la municipalité.

[16]        Il s’ensuit que toute poursuite criminelle contre un élu municipal ne mènera pas à son incapacité provisoire, même lorsqu’il existe un lien entre l’infraction alléguée et l’exercice de ses fonctions. Selon l’objet de la Loi[12], ce n’est que si cette infraction est d’une gravité et d’un sérieux tels qu’elle déconsidère l’administration de la municipalité que la Cour prononcera son incapacité provisoire.

[17]        Or, comment le Tribunal peut-il en décider s’il ignore tout des faits qui lui sont reprochés ?

[18]        La Procureure générale répond que la nature de la poursuite est suffisante puisque, par définition, l’acte criminel visé à l’article 122 du Code criminel est grave et qu’il « présuppose » :

§  que l’accusé a manqué aux normes de responsabilité et de conduite que lui impose la nature de sa charge ;

§  que cette conduite représente un écart marqué par rapport aux normes que serait censé observer quiconque occuperait le poste de confiance qu’est celui d’élu municipal ; et

§  qu’il aurait agi dans l’intention d’user de sa charge publique à des fins autres que l’intérêt public, par exemple dans un objectif de malhonnêteté, de partialité, de corruption ou d’abus.

[19]        Il s’agit effectivement des éléments que le DPCP devra prouver dans le cadre de la poursuite criminelle, comme la Cour suprême l’établit dans R. c. Boulanger[13]. Cependant, retenir la proposition de la Procureure générale équivaut à demander au Tribunal d’accepter sans discernement le choix d’accusation effectué par le DPCP et d’en conclure qu’il s’ensuit automatiquement que les faits qu’il reproche à Gingras, dont le Tribunal ignore tout, sont tels que l’intérêt public justifie qu’il soit provisoirement relevé de ses fonctions.

[20]        La tâche de déterminer si un élu doit être provisoirement relevé de ses fonctions n’a pas été confiée au DPCP. Elle a plutôt été confiée à la Cour supérieure selon des critères précis dont l’évaluation exige qu’une preuve des faits reprochés à l’élu soit présentée au Tribunal. La Loi prévoit d’ailleurs que la requête doit faire l’objet d’une instruction au cours de laquelle le DPCP peut demander que des ordonnances nécessaires à la préservation du droit à un procès juste et équitable dans le cadre de la poursuite criminelle soient rendues. Une telle disposition est inutile s’il ne s’agit que de prendre acte de la dénonciation. Elle ne prend son sens que dans le contexte où le Tribunal prend connaissance d’une preuve dont la divulgation dans une audience publique pourrait porter atteinte à l’intégrité de la poursuite criminelle et requérir, par exemple, une ordonnance de non-publication ou une ordonnance de mise sous scellé.

[21]        Le fait que la décision du Tribunal tire sa source d’allégations, qu’elle est sans appel et qu’elle peut valoir pour toute la durée du mandat que la population a confié à l’élu visé milite aussi en faveur d’un examen qui ne se limite pas à la qualification juridique des faits par un tiers, même en présumant de son sérieux et de sa bonne foi.

[22]        Ceci s'applique tant à l'évaluation du lien entre l'infraction alléguée et l'exercice des fonctions de l'élu qu'au critère de déconsidération de l’administration de la municipalité qui doit guider le Tribunal lorsqu’il doit décider si l’infraction alléguée est d’une gravité telle qu’elle justifie de relever provisoirement l’élu de ses fonctions. Cette notion s’apparente à la notion de déconsidération de l’administration de la justice que l’on retrouve à diverses dispositions législatives, dont l’article 2858 C.c.Q., l’article 24(2) de la Charte canadienne des droits et libertés, voire l’article 515(10)c du Code criminel.

[23]        Dans R. c. Collins[14], tout comme dans R. c. Hall[15], la Cour suprême établit que pour déterminer ce qui est de nature à déconsidérer la justice, le Tribunal doit adopter la perspective de la personne raisonnable. La Cour d’appel a récemment rappelé ce qu’est la « personne raisonnable »[16] : il s’agit de la personne raisonnable, objective et bien informée de toutes les circonstances de l’affaire[17] ou, selon les termes de la Cour d’appel, le public en mesure de se former une opinion éclairée, en pleine connaissance des faits de la cause et du droit applicable, et qui n’est pas mû par la passion, mais par la raison[18].

[24]        En l’espèce, le Tribunal ne peut être bien informé de toutes les circonstances de l’affaire alors qu’il n’en connaît rien, sauf l’appréciation du DCPC qu’à un moment donné au cours de son mandat, Gingras aurait posé un(des) geste(s) grave(s) qui justifie(nt) qu’il soit accusé en vertu de l’article 122 C.cr.

[25]        Cela dit, quel fardeau le requérant doit-il satisfaire ?

[26]        La requête en déclaration provisoire d’incapacité d’un élu prévue à l’article 312.1 de la Loi s’apparente à une autre mesure d’exception, la requête en radiation provisoire d’un professionnel prévue à l'article 130 du Code des professions[19]. Dans un tel cas, le requérant doit établir quatre éléments :

§  la plainte fait état de reproches graves et sérieux ;

§  ces reproches portent atteinte à la raison d’être de la profession ;

§  la protection du public risque d’être compromise sans cette mesure ;

§  la preuve prima facie révèle que ces gestes ont été commis[20].

[27]        Dans Deschênes c. Provost[21], le juge Lalonde décrit la procédure de radiation provisoire ainsi :

[32]       En soi, la procédure par laquelle le Comité décide de la radiation provisoire se compare à une procédure en injonction interlocutoire. Elle ne porte pas sur le mérite des chefs d’accusation, mais plutôt sur la gravité des infractions reprochées en fonction de la nécessité de protéger immédiatement l’intérêt du public[22]. Pour décider de la radiation provisoire, le Comité doit avoir devant lui la preuve, au moins prima facie, des faits reprochés.

[33]       À ce stade, le professionnel n’a donc pas à établir son innocence au sujet des chefs d’accusation portés contre lui. Dans ce contexte, les parties doivent strictement débattre de la gravité des faits reprochés et de la nécessité d’une radiation provisoire pour protéger l’intérêt du public.

[28]        Quant à la preuve prima facie, la Cour d’appel la définit comme une preuve suffisante pour établir un fait jusqu’à preuve du contraire[23].

[29]        Si l’on impose un tel fardeau au requérant qui demande d’empêcher une personne d’exercer sa profession, il convient d’imposer un fardeau semblable au requérant qui demande au Tribunal de suspendre les effets du choix exercé démocratiquement par les citoyens d’une municipalité.

[30]        Il ne s’agit pas de transformer l’instruction en enquête préliminaire, en procès criminel ou en révision de la décision du DPCP de déposer une accusation. Il ne s’agit pas non plus de décider de la culpabilité ou de l’innocence de l’élu[24]. Il s’agit de déterminer :

§  si la requête énonce des reproches graves et sérieux ;

§  si la preuve prima facie révèle que ces gestes paraissent avoir été commis ;

§  si l’intérêt public justifie de relever provisoirement l’élu visé, en déterminant notamment :

-       le lien entre les faits reprochés et l’exercice de ses fonctions ;

-       la mesure dans laquelle ces faits déconsidèrent l’administration de la municipalité.

[31]        Ce dernier élément est important comme l’est le choix des mots du législateur pour l’énoncer. Il ne s’agit pas simplement de décider si les gestes reprochés sont susceptibles de déconsidérer l’administration de la municipalité mais de la mesure dans laquelle c’est le cas par rapport à la conclusion recherchée : l’incapacité provisoire de l’élu d’exercer la fonction que ses concitoyens lui ont confiée.

[32]        Ainsi, il y aura des situations où les faits reprochés pourront mener à une condamnation mais ne justifient pas de relever l’élu de ses fonctions pendant le déroulement des procédures criminelles. À l’inverse, comme le fardeau énoncé dans R. c. Boulanger est lourd, il pourra survenir des situations où la preuve des faits reprochés mènera éventuellement à un acquittement mais sera néanmoins suffisante pour justifier la déclaration d’incapacité provisoire durant les procédures criminelles. Il serait hasardeux d’en fournir des exemples précis tant le contexte est essentiel pour en décider.

6.     La conclusion

[33]        En l’espèce, la Procureure générale n’a pas satisfait son fardeau de preuve. Il y a donc lieu de rejeter sa requête.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[34]        Rejette la requête introductive d’instance pour déclarer provisoirement incapable un élu municipal ;

Le tout, avec dépens.