Décision

C A N A D A Province de Québec Greffe de Québec     No:   200 - 09‑000395‑860          (200‑05‑002028‑854)

Cour d'appel   ____________________________     Le 01 mars 1988       CORAM :   MM. les juges Rothman, Chouinard et LeBel     ____________________________     FERNAND GAUTHIER, requérant appelant,     c.     ROBERT PAGÉ et un autre, intimés, et LES INDUSTRIES VALCARTIER INC., mise en cause     ____________________________

 

 

   La Cour, statuant sur le pourvoi de l'appelant Fernand Gauthier, contre un jugement de la Cour supérieure, prononcé à Québec, le 8 mai 1986, par l'honorable juge Jacques Philippon, rejetant une requête en évocation contre une décision du Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail.

 

  Pour les motifs exposés dans l'opinion de monsieur le juge LeBel, auxquels souscrivent messieurs les juges Chouinard et Rothman:

 

  ACCUEILLE l'appel, CASSE le jugement de la Cour supérieure et procédant à rendre le jugement qui aurait dû être prononcé, ACCUEILLE la requête en évocation, ANNULE la décision rendue par les intimés, le 10 octobre 1985, RENVOIE le dossier de l'appel de la décision de l'agent d'indemnisation Diane Beaupré du 11 octobre 1983, à l'intimé le Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail de Québec, le tout avec dépens contre les intimés et la mise en cause. JJ.C.A.

 

 OPINION DU JUGE LeBEL

 

 L'appelant Fernand Gauthier se pourvoit contre une jugement de la Cour supérieure, prononcé à Québec, le 8 mai 1986, par l'honorable juge Jacques Philippon. Celui-ci rejetait alors sa requête en évocation contre une décision du Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec (C.S.S.T.), rendue le 10 octobre 1985 (m.a. p. 62). Cette décision, prononcée à l'occasion d'un appel d'un réajustement du taux  d'incapacité  partielle  permanente  par  un  agent d'indemnisation de la C.S.S.T., décidait que l'appelant n'avait aucun droit à des prestations pour un accident du travail. Jusqu'alors, il avait bénéficié d'indemnités pour incapacité temporaire totale, puis incapacité partielle permanente, depuis un accident survenu le 13 avril 1978.

 

 La Cour supérieure a rejeté la demande d'évocation pour deux motifs.  Tout d'abord, elle a reconnu la juridiction du Bureau de révision à l'égard de la question en litige. Pour elle, cet organisme était compétent à l'égard de tous les aspects de la demande d'indemnisation. Son pouvoir d'appréciation portait non seulement sur le quantum, mais aussi sur le droit à l'indemnité, dans le cadre de l'appel  de  la  décision  de  l'agent d'indemnisation, qui réajustait le taux d'incapacité partielle permanente reconnu depuis quelques années déjà:

 

 "LA CONTESTATION NE POUVAIT PORTER SUR LE DROIT À L'INDEMNITÉ

 

 À mon sens, on ne peut retenir cette prétention.

 

 La juridiction globale exercée par le Bureau de révision pouvait certes porter sur tout ce qui avait fait l'objet de la décision portée en appel. Les organismes administratifs, tout comme les tribunaux d'appel, hésiteront, bien sûr, à modifier ce que les instances antérieures auront déterminé quant aux faits. Ils le feront si nécessaire et d'autant plus aisément qu'ils auront repris largement la procédure servant à établir ces faits.

 

 Or ici, le Bureau de révision exerce pleine juridiction pour examiner,  entendre  et décider toute affaire et question relatives au droit à l'indemnité, au quantum d'une réclamation et au taux de diminution de capacité de travail (article 63,4 et 63,5 de la Loi des accidents du travail). Il s'agit d'un appel de novo. Comme on le voit à l'avis R-9, le Bureau a traité le cas comme tel en invitant à toute preuve pertinente à l'objet de la demande de révision. Dans les motifs de la décision R-1O, on constate que le requérant a été entendu devant le Bureau de révision et qu'il a été appelé à préciser les événements qui avaient fait l'objet de son premier accident c'est-à-dire ceux mentionnés sur le formulaire du 13 avril 1978 (R-1).

 

  Examiner, entendre et décider une affaire en seconde instance (article 63,5), c'est justement procéder de cette façon et considérer toute la preuve alors disponible, y compris les avis des docteurs Robert et Gilbert. Le Bureau a conclu  que l'accident tel que décrit par le requérant ne s'est pas produit, après avoir entendu le requérant, avoir noté que le requérant était seul au moment des événements relatés et qu'en conséquence aucun témoin ne pouvait ajouter à la narration des événements. Le Bureau a été convaincu à partir de l'opinion d'experts." (m.a. pp. 30-31)

 

  Puis, le jugement a invoqué un second motif, le défaut d'interjeter appel devant la Commission des affaires sociales, alors compétente pour examiner certains pourvois contre des décisions des bureaux de révision de la C.S.S.T.:

 

 "Le requérant avait le droit d'en appeler, tel que mentionné à l'article 65 de la Loi des accidents du travail, de la décision du Bureau de révision devant la Commission des affaires sociales qui dispose de l'appel selon ses règles de preuve, de procédure et de pratique. La Commission des affaires sociales est soumise à l'article 38 de sa Loi (Loi de la Commission des affaires sociales) qui prévoit notamment une enquête et une audition et également à l'article 39 qui impose de motiver les décisions.

 

 Le requérant ne s'est pas prévalu de ce droit de porter en appel devant la Commission des affaires sociales la décision du Bureau de révision dont il se plaint par la procédure sous étude.

 

 Il aurait dû le faire, ne serait-ce qu'en vertu de l'article 21 de la Loi précitée, constitutive de la Commission des affaires sociales, qui accorde à cet organisme les pouvoirs exclusifs d'entendre les appels concernant le droit à une compensation ou le quantum d'une compensation prévus à la Loi sur les accidents du travail.

 

 Cet appel aurait donc été, avec égard pour l'opinion contraire, un moyen efficace de régler la question dans tous les aspects alors en discussion. Si cette procédure d'appel est jugée efficace, il faut donner effet aux décisions citées qui ne permettraient pas le recours en évocation en présence d'un tel appel à la Commission des affaires sociales

 

 - Dorval c. Lesage et autres, (1984) C.S. 40 .

 

  - Caron c. Beaupré et C.S.S.T., 200-09-346-848, C.A.Q. 85/01/09.

 

 - Boutet c. Bureau de révision de la C.S.S.T. et C.S.S.T., 200-09-347-846, C.A.Q. 85-06-10.

 

  - JM Asbestos Inc. c. C.S.S.T. et autres, 450-05-292-850, juge Paul M. Gervais, 85/09/09.

 

  - Brière c. Laberge et C.S.S.T., C.A.Q. 200-09-272-846, 85/08/30.

 

  La Cour est d'avis, dans les circonstances, que même si elle avait discrétion pour accueillir le recours, ce qui n'est pas le cas puisque la décision sur le délai n'est pas de nature extra-juridictionnelle (arrêt précité de Cegep Lévis-Lauzon), elle n'accueillerait pas le recours." (m.a. pp. 31-32)

 

 Gauthier critique ces deux aspects du jugement de la Cour supérieure. D'abord, le Bureau de révision n'aurait possédé aucune compétence pour reconsidérer son droit même à des prestations. Saisi d'un appel d'un agent d'indemnisation sur une question  de quantum, le bureau n'aurait pu examiner que l'étendue de l'incapacité partielle permanente déjà reconnue à l'appelant sans détenir la compétence de remettre en cause le droit même à l'indemnisation. Il ajoute qu'en vertu de l'article 846.1 C.P., l'existence d'un droit d'appel ne l'empêchait pas d'attaquer par évocation une décision rendue sans juridiction. Le débat s'est engagé sur deux moyens. Avant d'examiner ceux-ci, le rappel du droit applicable et des faits principaux sera utile.

 

  Le droit pertinent à ce dossier se retrouve à la Loi sur les accidents du travail (L.R.Q. c. A-3), remplacée depuis par la Loi sur les accidents du travail et maladies professionnelles (L.R.Q. c. A-3.001). Avant l'adoption de cette dernière loi, le droit d'appel de certaines décisions des bureaux de révision s'exerçait auprès de la Commission des affaires sociales (Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q. c. C-34, art. 21 m) et n)). Depuis ce temps, un nouvel organisme, la Commission d'appel des lésions professionnelles, entend ce type de pourvoi administratif (Loi sur les accidents du travail et maladies professionnelles, c. 12, art. 397 et suivants).

 

  La Loi sur les accidents du travail et la réglementation de la C.S.S.T. avaient établi un système à trois paliers  pour l'attribution et la fixation des indemnités. Selon l'article 63 de la loi, la C.S.S.T.  avait compétence pour régler toute question relative à l'application de la loi. L'article 63.4 lui permettait de déléguer ses pouvoirs de décider en première instance de toute question relative au droit à une indemnité ou au quantum de celle-ci:

 

 "Art. 63.4 - La Commission peut déléguer généralement, à ceux de  ses fonctionnaires qu'elle désigne, ses pouvoirs pour examiner, entendre et décider en première instance, toute affaire et question relative au droit à une indemnité, au quantum d'une indemnité et au taux de diminution de capacité au travail."

 

  La loi autorisait la commission à créer une seconde instance, celle des bureaux de révision pour examiner les mêmes questions:

 

 "Art.63.5 - La Commission peut déléguer généralement un Bureau de révision constitué en vertu de l'article 171 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail (L.R.Q. c. S-21) ses pouvoirs pour examiner, entendre et décider en seconde instance, toute affaire et question relatives à l'une des matières énumérées au paragraphe 4."

 

  Enfin, la Loi sur la Commission des affaires  sociales introduisait un appel sur le droit à une compensation, ainsi que sur le taux de diminution de capacité de travail:

 

  "Art. 21 - ... La Commission a pour fonction d'entendre exclusivement à toute autre commission ou tribunal, régie ou organisme, à l'exception de requêtes visées dans le paragraphe d) du présent article...

 

 m) Les appels concernant le droit à une compensation, interjeté en vertu de l'article 65 de la Loi sur les accidents du travail (c. A-3).

 

  n) Les appels concernant le taux de diminution de capacité de travail interjetés en vertu de l'article 65 de la Loi sur les accidents du travail."

 

  L'article 63.3 de la Loi sur les accidents du travail attribuait également à la C.S.S.T. un pouvoir de reconsidération de ces décisions, sous réserve des délégations de pouvoirs accordées en vertu des paragraphes 4 et 5:

 

  "Sauf dans le cas où elle a délégué ses pouvoirs, suivant les paragraphes 4 et 5, la Commission peut en  tout  temps, relativement  aux  matières  qui  sont de sa juridiction, reconsidérer une question décidée par elle, rescinder, amender ou changer ces décisions et ces ordonnances..."

 

  C'est dans ce contexte législatif que s'est engagé le débat entre les parties, il y a déjà plusieurs années. En effet, en 1978, Gauthier était employé de la mise en cause, Les Industries Valcartier Inc. Il prétend s'être blessé au genou, le 13 avril 1978, en tombant dans un puisard dont la grille avait été retirée, alors qu'il se trouvait au travail. Le 14 avril 1980, une décision de la C.S.S.T. lui a reconnu, à l'origine, une incapacité temporaire ainsi qu'une perte d'intégrité physique évaluée à 5 %.

 

  Le 7 mai 1980, une infirmière à l'emploi de Les Industries Valcartier écrivait à l'agent d'indemnisation qui avait rendu la décision du mois précédent. Cette lettre se lisait:

 

 "M. Pratte,

 

 Vous trouverez ci-joint la formule 192(80-01) que vous nous avez fait parvenir le 14 avril 80. De plus, j'y ai joint une photocopie de la formule REI soumise à la C.M.T. lors de l'accident de M. Gauthier ainsi que deux (2) lettres que la C.A.T. nous a fait parvenir en date du 7 février 79 et du 18 avril 79 concernant ce cas.

 

  Je tiens de plus à vous faire savoir que les services de M. Gauthier aux industries Valcartier Inc. ont pris fin en date du 11 mai 1978.  Sachant que M. Gauthier n'a jamais retravaillé à notre usine depuis cette date, je ne vois pas pourquoi nous aurions à payer la note pour aggravation de cette blessure..." (m.a. p. 71)

 

 De 1980 à 1983, l'employeur ne posa aucun autre geste que l'envoi de cet avis. Il prétendra plus tard voir dans celui-ci un appel de la décision de l'agent d'indemnisation.

 

 À partir de mai 1980, l'état de santé de Gauthier ne s'améliora pas. Il subit des examens et traitements multiples et demanda des  réévaluations  des  incapacités  que la C.S.S.T. lui reconnaissait. Le 11 octobre 1983, une décision de l'agent d'indemnisation  Diane  Beaupré fixa son taux d'incapacité partielle permanente à 8,5 % et lui attribua une rente mensuelle de 95 $ (m.a. p. 54). Par ailleurs, quelques mois plus tôt, comme l'autorisait le système de vérification établi en vertu de la législation alors en vigueur, l'employeur choisit un médecin, le docteur André Gilbert et demanda à Gauthier de passer un examen à son bureau.  Gauthier subit cet examen. Le docteur Gilbert remit ensuite à la compagnie une expertise qui conteste la plausibilité de la version de l'accident présentée par l'appelant. Enfin, l'employeur fit appel, le 16 décembre 1983, au Bureau de révision, de la décision de l'agent d'indemnisation Beaupré, comme le confirme une lettre des procureurs de la compagnie, déposée à l'audience devant la Cour.

 

 Le 6 février 1985, le Bureau de révision de Québec rejetait une demande de la compagnie, qui avait essayé de prétendre que la lettre qu'avait adressé son infirmière, madame Déry, le 7 mai 1980, à l'agent d'indemnisation de la C.S.S.T., était un appel. Sa décision concluait qu'il ne s'agissait pas d'un appel, que la demande de l'employeur était irrecevable, puisque la lettre ne soulevait même pas une question relevant de sa compétence:

 

  "En somme madame Déry ne contesta pas les coûts de la réclamation c'est-à-dire les périodes  d'incapacité  totale temporaire ou l'incapacité partielle permanente. Elle n'allègue pas qu'il n'y a pas eu de fait accidentel, que les périodes d'incapacité totale temporaire ne sont pas justifiées ou que le déficit anatomo-physiologique n'est pas conforme au barème de la Commission. (m.a. p. 59)

 

 Le Bureau notait en même temps, dans sa décision, que la mise en cause Les Industries Valcartier avait porté devant lui la décision d'octobre 1983 qui augmentait le taux d'incapacité partielle permanente reconnu à Gauthier. Cet appel devait être entendu quelques semaines plus tard (m.a. p. 59)

 

  L'audition sur cette demande de révision eut lieu le 12 septembre 1985. L'avis de convocation portait sur la demande de révision de la décision de l'agent d'indemnisation Beaupré du 11 octobre 1983, qui, rappelons-le, réajustait le taux d'incapacité permanente à 8,5 %.

 

  "Relativement à la demande de révision du 16 décembre 1983 et portant sur la décision de première instance du 11 octobre 1983, nous vous convoquons, de même que l'autre partie, à une audition qui sera tenue devant le Bureau de révision... (m.a. p. 60)

 

 Lors de l'audition devant le Bureau de révision, le débat s'engagea sur une toute autre base que la simple question du taux d'incapacité et du montant de l'indemnisation. L'employeur remit en cause le droit même à une indemnité. Il soutint qu'en réalité, l'incident original n'était pas un accident du travail. Ses prétentions se basaient d'abord sur le rapport de son expert, le docteur André Gilbert. Celui-ci soutenait qu'il était impossible que la blessure au genou de l'appelant soit survenue comme il l'avait déclaré à la C.S.S.T. Il invoquait aussi la déclaration d'un autre témoin, le docteur Louis Robert, son médecin conseil. D'après celui-ci, l'obésité de Gauthier était telle qu'il n'aurait jamais pu tomber dans le puisard où serait survenu l'accident.  Sa circonférence aurait excédé celle du trou.

 

  Il est possible, mais non certain, que Gauthier et son avocat aient été prévenus avant l'audition que cette question serait soulevée devant le Bureau de révision. Les procureurs des parties ont discuté de cette question devant la Cour. L'avocat de la mise en cause déclara qu'à son souvenir, le rapport médical du docteur Gilbert avait été transmis à son confrère avant l'audition et que la compagnie avait bien manifesté son intention de soulever le problème du droit à l'indemnisation et de l'existence d'un accident du travail. Sans nier formellement, le procureur de l'appelant restait dubitatif.

 

  Quoiqu'il en soit, l'appelant ne base pas son recours sur une violation des règles de justice naturelle,  mais  invoque l'absence de compétence du Bureau de révision. Celui-ci, en effet, a décidé que Gauthier n'avait aucun droit à  une indemnisation et qu'il n'y avait pas eu d'accident du travail. Il s'est basé d'abord sur le témoignage du docteur Robert. Celui-ci se serait rendu sur le site de l'accident en 1983, à un moment où aucune modification n'avait été apportée au puisard et avait comparé les circonférences respectives de l'appelant et du trou:

 

  "Le docteur Louis Robert, médecin conseil aux Industries Valcartier Inc., s'est rendu sur le site de l'accident en 1983. Aucune modification n'avait été apporté (sic) au puisard. Il a déclaré que l'ouverture du trou avait 21 et 1/2 pouces de longueur et 12 et 1/2 pouces de largeur.  Puisque monsieur Gauthier, au niveau de l'abdomen, a une circonférence de 109 cm, le docteur Robert affirme qu'il ne pouvait pas tomber dans ce trou jusqu'au-dessous des bras." (m.a. p. 63)

 

  Le Bureau de révision a aussi cité longuement le rapport du docteur Gilbert, d'après lequel l'incident décrit par monsieur Gauthier n'entraînerait pas une lésion comme celle dont il se plaint (m.a. pp. 65-66). Le Bureau de révision a donc conclu que l'accident de Gauthier n'a pu causer l'invalidité dont il se plaint. Ainsi, d'après le Bureau de révision, aucun accident du travail indemnisable n'est survenu et Gauthier a reçu des prestations pour incapacité partielle permanente sans aucun droit: "Considérant que monsieur Gauthier se serait blessé à son travail le 13 avril 1978.

 

 Considérant que la Commission n'a pas rendu une décision sur la recevabilité de cette réclamation.

 

  Considérant qu'il aurait subi un traumatisme direct sur le genou alors que le pied n'était pas fixé au sol.

 

 Considérant que dans cette position il ne pouvait se produire une torsion du genou.

 

  Considérant qu'un traumatisme direct ne peut causé (sic) une lésion méniscale.

 

 Considérant qu'une lésion méniscale interne est causé (sic) par un mouvement de torsion interne du genou et une lésion du ménisque externe par un mouvement de torsion externe.

 

  Considérant qu'un seul traumatisme par torsion pourrait difficilement causé (sic) une lésion des ménisques interne et externe du même genou.

 

  La  prépondérance de la preuve est à l'effet que les méniscestomies et l'ostéotomie qu'a subi monsieur Gauthier et les séquelles qui en sont découlées ne peuvent être reliées à son accident du 13 avril 1978.

 

  En conséquence, monsieur Gauthier n'a pas droit à  une incapacité partielle permanente." (m.a. p. 67)

 

  Une première réserve s'impose à l'égard de la rédaction de la décision du Bureau de révision. Celui-ci n'avait jamais rendu auparavant de décision sur la recevabilité de la réclamation de Gauthier. La lettre de l'agent d'indemnisation Pratte, en avril 1980, semblait bien admettre l'existence d'un accident du travail et le droit à une indemnisation.  L'employeur n'avait pas interjeté appel valablement, comme le constatait la décision rendue par le Bureau de révision le 6 février 1985. Cette situation fixe le cadre juridique du débat.

 

  Saisi de l'appel d'une décision fixant le  quantum  de l'incapacité partielle permanente, le Bureau de révision, en réalité, a reconsidéré la décision antérieure de l'agent Pratte. Celle-ci admettait que monsieur Gauthier avait droit à une indemnisation.  Cette  décision  du  Bureau  s'interprète nécessairement comme une reconsidération de la prise de position antérieure de l'agent d'indemnisation sur l'aspect le plus fondamental du dossier, c'est-à-dire l'existence d'un accident du travail et le droit à une compensation. Elle ne porte pas seulement sur la mesure de cette dernière.

 

  À cet égard, l'arrêt Brière c. Laberge et La Commission de la santé et de la sécurité du travail, J.E. 85-905 (C.A.Q. 200-05-000039-847), ne règle pas le problème en litige. Ce jugement avait décidé que, saisi d'une demande de révision d'une indemnité pour incapacité permanente, le Bureau de révision pouvait corriger aussi bien à la baisse qu'à la hausse. Notre Cour n'a pas eu à décider alors si le Bureau pouvait, à cette occasion, réexaminer le droit même à l'indemnité et l'existence d'un accident de travail. C'est ce qui est en cause ici et qui distingue les deux affaires. L'on doit alors examiner l'étendue du pouvoir de reconsidération de la C.S.S.T. et rechercher où il se situait à l'intérieur du système de recours et d'appel administratif de la C.S.S.T. Ce pouvoir faisait partie des mécanismes de révision prévus par la législation sur les accidents du travail et maladies professionnelles. On  le retrouve dans bien d'autres lois (voir Jean-Denis Gagnon, Le recours en révision en droit administratif, 1971, 31 R. du B., p. 182). Il ne se confond pas avec l'appel statutaire. Celui-ci constitue une voie de recours par laquelle la décision originale elle-même est réexaminée à un second palier. Au sens très large, on reconsidère certes la première décision mais, en réalité, un organisme  différent  ou de niveau distinct substitue son appréciation du dossier à celle de l'organisme qui a décidé en premier lieu. La reconsidération proprement dite permet à l'organisme qui a rendu la décision originale de la revoir lui-même.

 

  Une fois confirmée ou modifiée en appel, la décision, surtout lorsqu'elle possède un caractère quasi judiciaire, doit acquérir la stabilité juridique. Les décisions rendues conformément aux dispositions de la loi, l'égard desquelles des voies de recours qu'elle prévoit ont été épuisées, sont, en règle générale, considérées comme irrévocables:

 

  "Dans le cas des actes quasi judiciaires, la jurisprudence considère que les  décisions  régulièrement  rendues  sont irrévocables. On veut en quelque sorte que les droits accordés ou reconnus aux administrés par l'administration ne puissent être  remis  en  cause  par  le  biais  d'un pouvoir de reconsidération; les administrés ont droit à la  sécurité juridique des décisions. Une fois la décision rendue, le dossier est fermé et l'administration est functus officiari. Souvent d'ailleurs le législateur prendra la peine de préciser que la décision est finale et sans appel..." (Pépin et Ouellette, Principes de contentieux administratif, 2e éd., 1982, Les Éditions Yvon Blais, p. 221)

 

 Le pouvoir de reconsidération porte atteinte à cette stabilité. Comme le constatent les auteurs, il est fréquemment accordé aux organismes ou tribunaux administratifs. Son  étendue,  ses modalités et ses conditions d'exercice varient souvent. Ce pouvoir de reconsidération permet habituellement de reprendre à son fondement même, la décision originale, non seulement d'après le contenu du dossier original, mais souvent, sur la base d'éléments de faits et de droit complètement nouveaux (Pépin et Ouellette, loc. cit. p. 224). Il ne s'accompagne fréquemment d'aucun formalisme précis ni de délai déterminé.

 

 La procédure d'appel administratif en vertu de l'article 64 de la Loi sur les accidents du travail devait s'engager dans un délai précis.   Celui-ci écoulé,  sauf  démonstration  de l'impossibilité d'agir, le droit d'appel était réputé périmé. Par contre, la loi ne contenait rien quant au délai et à la procédure d'exercice du pouvoir de reconsidération.  Nous n'avons pas à examiner ici toutes ces questions, mais seulement si le pouvoir de reconsidération a été exercé par son détenteur.

 

  En l'espèce, si les prétentions de la mise en cause, Les Industries Valcartier,  sont  fondées,  le  motif  de  la reconsidération se retrouverait dans la découverte de faits nouveaux. Ceux-ci confirmeraient la fausseté des déclarations de Gauthier quant aux circonstances réelles de l'accident et à l'existence d'un type de préjudice donnant lieu à indemnisation en vertu de la Loi sur les accidents du travail.

 

 Le pouvoir en cause n'est pas celui de décider en seconde instance.  L'article 63 de la loi distingue nettement entre le pouvoir de décision et celui de statuer en seconde instance. Il a permis la délégation au Bureau de révision du pouvoir d'entendre ou décider en seconde instance de toute affaire ou question  relativement  aux  matières  confiées à certains fonctionnaires en vertu de l'article 63.4. Il est muet sur la reconsidération comme telle:

 

  "La Commission peut déléguer généralement à un bureau de révision constitué en vertu de l'article 171 de la Loi sur la santé et de la sécurité du travail ses pouvoirs pour examiner, entendre et décider en seconde instance toute affaire et question relatives à l'une des matières énumérées au paragraphe 4."

 

 L'exercice d'un pouvoir d'examen en seconde instance suppose qu'une décision a été prise à un premier niveau. Dans la présente affaire, son objet  aurait  été  normalement  la reconsidération de la reconnaissance d'un droit à l'indemnité et de l'existence d'un accident de travail. Pour que le Bureau de révision puisse intervenir, il eut fallu d'abord une décision de première instance portant sur la demande de reconsidération. S'il accorde une compétence d'examen en appel, au Bureau de révision, l'article 64 de la Loi sur les accidents du travail n'attribue pas à celui-ci un pouvoir de reconsidération, en l'absence d'intervention préalable de  l'organisme  ou  du fonctionnaire chargé, à l'origine, de la prise de décision.

 

  La décision rendue par la Bureau de révision s'analyse comme une reconsidération de la décision originale  de  l'agent d'indemnisation en 1980. Le pouvoir de décision originale de l'organisme de première instance au sein de la  C.S.S.T. n'appartient pas au Bureau. Il continuait à se situer au niveau que la C.S.S.T. aurait considéré comme la première instance, dans ses organismes décisionnels de base. En prenant une décision de reconsidération à la place de l'agent ou des organismes compétents, le Bureau de révision s'arroge un pouvoir qui ne lui est pas délégué. Il fausse aussi le fonctionnement du mécanisme d'appel administratif créé par la loi. Pour la protection des droits des bénéficiaires comme des  autres intéressés, celle-ci prévoit divers niveaux décisionnels ainsi que des possibilités d'appel pour permettre à une question litigieuse  d'être réexaminée et rediscutée. Par son mode d'adjudication dans ce dossier, le Bureau supprime ainsi un palier d'examen et de décision.

 

  En statuant sur le droit à l'indemnité qui avait été reconnu plusieurs années avant, le Bureau de révision reconsidérait non pas l'une de ses propres décisions, mais celle de l'agent d'indemnisation agissant en première instance. Il ne pouvait pas prétendre agir alors comme organisme d'appel. En effet, l'on se trouvait totalement hors des délais prévus par la loi pour l'exercice du recours administratif et ce bureau n'a pas prétendu accorder non plus le droit à une partie d'interjeter appel hors des délais pour l'un des motifs prévus à l'article 64 de la loi.

 

 La décision attaquée a donc été rendue sans pouvoir d'agir, sans compétence juridictionnelle, au sens le plus strict du terme, par exemple, celui que lui donnait monsieur le juge Estey, dans l'affaire Northwestern Utilities Ltd. c. City of Edmonton, (1979) 1 R.C.S. 684 , pp. 710-711. Le bureau ne possédait pas la compétence juridictionnelle initiale, comme l'entendait la Cour suprême dans Syndicat des employés de Radio du Québec et de l'Acadie c. C.C.R.T. et Société Radio-Canada, (1984) 2 R.C.S. 412 , p. 438, pour entamer une procédure de reconsidération de la décision de l'agent d'indemnisation. Si l'erreur a un caractère juridictionnel au sens le plus strict du terme, permet-elle cependant, l'intervention immédiate  des tribunaux de droit commun par le recours en évocation ?

 

 Se pose ici le problème de l'existence d'un appel administratif à la Commission des affaires sociales. Le premier juge de la Cour supérieure a retenu celui-ci comme un des moyens de rejet du recours en évocation, en se basant particulièrement sur des arrêts antérieurs de notre Cour, comme Caron c. Beaupré et C.S.S.T., C.A.Q. 200-09-346-848, J.E. 85-137 , Boutet c. Bureau de révision de la C.S.S.T., (1985) R.D.J. 335 .  L'existence d'une voie d'appel utile à la Commission des affaires sociales justifierait le rejet de la demande d'évocation. La partie devrait  l'exercer  avant  de  faire appel au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure.

 

 À cet argument du premier juge, l'appelant oppose deux moyens. D'abord, sa loi constitutive n'aurait pas accordé alors à la Commission des affaires sociales le pouvoir de corriger une erreur touchant à l'existence de la compétence juridictionnelle du Bureau de révision, comme le confirmerait d'ailleurs la jurisprudence de cet organisme. De plus, dans le cas d'absence de compétence, l'article 846.1 du Code de procédure civile permettrait le recours immédiat aux tribunaux civils, nonobstant la présence d'un droit d'appel. Le jugement de notre Cour et l'arrêt confirmatif de la Cour suprême dans l'affaire Valade c. C.S.S.T., (1981) C.A. 37 , confirmé par (1982) 2 R.C.S. 1103, justifieraient cette application de l'article 846.

 

 Avec égard pour les positions prises par la jurisprudence de la Commission des affaires sociales, le premier volet de l'argument de l'appelant ne convainc pas. La Commission des affaires sociales, à plusieurs reprises, a décidé qu'elle ne possédait pas le pouvoir de corriger des erreurs de compétence des organismes soumis à sa juridiction. Elle a sans doute voulu éviter les problèmes constitutionnels que pose parfois l'article 96 de la constitution canadienne, en refusant de reconnaître qu'elle possédait dans ses pouvoirs d'intervention, celui de corriger un dépassement ou un refus d'exercer de la compétence de l'organisme assujetti à sa compétence d'appel. Elle a décidé que son pouvoir s'arrêtait à celui de se prononcer sur le mérite même de la décision visée par l'appel (voir décision no AT 52-191, 20 juin 1983, pp. 14 à 16). Elle ne possèderait pas celui de casser pour motif d'illégalité (loc. cit. p. 17; aussi, Accidents du travail, 33, (1984) C.A.S. p. 322).

 

 Quelques jugements de la Cour supérieure ont toutefois décidé que la Commission des affaires sociales refusait illégalement d'exercer sa compétence en adoptant cette position. Ainsi, dans l'affaire Laiterie Laval Inc. c. Réjean Mathieu, (1985) C.A.S. 91 , monsieur le juge Delisle décidait que la C.A.S. n'avait pas le droit de refuser d'entendre un appel qui soulevait une question de légalité de la décision d'un bureau de révision. L'article 65 de la Loi sur les accidents du travail ne distingue pas, en effet, entre les différentes catégories de questions de droit à l'égard desquelles l'appel à la C.A.S. était prévu (loc.cit.  p. 96). Quelques années plus tôt, le juge Pierre Pinard décidait de la même façon, dans un cas où la C.A.S. avait refusé de statuer sur une question de procédure (Accidents du travail no 21, (1982) C.A.S. 80, p. 71; voir aussi Accidents du travail 95, (1982) C.A.S. 832 , p. 835, monsieur le juge Beaudoin). D'après la Cour supérieure, tant l'article 65 de la Loi sur les accidents du travail que l'article 23 de la Loi de la Commission des affaires sociales, imposaient à la C.A.S. l'obligation de se prononcer sur l'ensemble des questions de droit soulevées par un appel administratif, sans  pouvoir distinguer entre questions de droit substantiel et problèmes de procédure ou de compétence.

 

 Avec égard pour la position de la C.A.S., les jugements de la Cour supérieure sur ce point paraissent définir correctement les devoirs de cet organisme dans l'examen des appels logés en vertu de l'article 65 de la Loi sur les accidents du travail.

 

  Rien dans le texte de la Loi sur les accidents du travail ni dans celui de la Loi sur la Commission des affaires sociales, n'interdit  à  la C.A.S., lors de l'examen d'une affaire d'indemnisation, de corriger une illégalité commise par le Bureau de révision. La C.A.S., à l'époque, pouvait statuer sur le droit à l'indemnisation comme sa fixation. La nature et l'étendue du pouvoir d'intervention du Bureau et la procédure requise pour le mettre en oeuvre faisaient partie de la question globale du droit à l'indemnisation à l'égard de laquelle la loi reconnaissait la juridiction de la C.A.S. En se prononçant sur cette question, elle engageait sans doute sa compétence, en cas d'erreur. Cela ne signifiait pas que comme organisme d'appel administratif, elle ne puisse se prononcer sur sa propre compétence ou celle des organismes qui faisaient partie de la même structure de décision administrative qu'elle.  (Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi, (1973) 1 R.C.S. 681; Ville de Montréal c. Cour provinciale, P. Garant, Droit administratif, 2e éd., p. 678).

 

 L'appelant aurait pu exercer un droit d'appel devant la C.A.S. Il eut sans doute été souhaitable qu'il le fit, comme la Cour l'a déjà mentionné dans l'arrêt Caron c. Beaupré, la Commission des affaires sociales était un organisme solidement structuré et offrant  aux  parties la garantie d'un appel efficace et impartial. Il aurait sans doute réglé plus rapidement ses difficultés légales actuelles, en y recourant en temps utile.

 

  Fallait-il cependant que cet appel soit exercé s'il était disponible ? La C.S.S.T., comme la mise en cause, prennent la position affirmative et invoquent notre arrêt dans l'affaire Caron c. Beaupré. Ce dernier dossier ne posait pas le même type de problème. Cette affaire Caron c. Beaupré ne soulevait pas, comme le présent dossier, un problème d'absence de pouvoir ou de compétence. Selon les moyens invoqués par l'appelant dans Caron c. Beaupré, au cours d'une enquête qu'il avait le droit de mener et qu'il avait entreprise légalement, l'agent d'indemnisation n'avait pas pris en considération certains aspects du préjudice subi par le bénéficiaire. Ajoutons que l'affaire Caron c. Beaupré posait, en grande partie, un problème d'absence de diligence raisonnable dans l'exercice du recours. Dans l'arrêt Boutet c. Bureau de révision de la C.S.S.T., l'intéressé avait effectivement exercé son droit d'appel et la C.A.S. avait conclu à l'inexistence du préjudice esthétique invoqué. De plus, notre Cour notait que "l'erreur manifeste de juridiction" permettait l'évocation, même en présence d'un appel administratif efficace (loc. cit. p. 336). Ce jugement n'appuie pas la position des intimés, bien au contraire.

 

  Par ailleurs, l'arrêt Harelkin c. University of Regina, (1979) 2 R.C.S. 561 , a posé le principe, dans le cas de violation des règles de justice naturelle, que l'on devait tenter d'en obtenir la correction par la procédure d'appel interne ou administratif, avant de recourir aux tribunaux de juridiction générale. L'on se trouve toutefois, ici, devant un type de question complètement différent, soit l'absence totale de compétence. Le problème juridique en cause nous ramène au texte même de l'article 846 C.P. et à l'arrêt Valade. Ceux-ci reconnaissaient, dans le cas d'une absence de compétence, le droit à un recours immédiat devant la Cour supérieure.

 

 Il serait légitime d'estimer que l'application d'une règle différente et plus respectueuse de la nature propre du contrôle judiciaire et de l'autonomie des tribunaux administratifs serait opportune. Elle ne permettrait le recours judiciaire qu'à épuisement de tous les recours administratifs. Telle n'est pas, en certaines circonstances, la norme de droit positif établie par l'article 846 C.P. Celle-ci, comme l'indiquent les arrêts antérieurs de notre Cour et de la Cour suprême, dans l'affaire Valade, nous lie. En conséquence, il faut reconnaître le droit de l'appelant à l'exercice d'un recours en révision judiciaire devant la Cour supérieure, sans qu'il ait à justifier l'exercice préalable du recours administratif prévu à la Loi sur la Commission des affaires sociales. Le pourvoi de l'appelant serait donc bien fondé sans préjudice au droit de la C.S.S.T. et de l'employeur de soulever, de façon légale, le problème des fraudes ou fausses déclarations commises par l'appelant, s'il en est, et en conséquence de  l'absence  de  droit  à  une indemnisation, en vertu de la législation sur les accidents du travail.

 

 Pour ces motifs, il y aurait donc lieu de faire droit à l'appel,  de  casser  le jugement de la Cour supérieure, d'accueillir la requête en évocation et d'annuler la décision du Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail prononcée le 4 octobre 1985, par l'intimé le Bureau de révision de la Commission de la santé et de la sécurité du travail, et de lui renvoyer le dossier de l'appel de la décision de l'agent d'indemnisation Diane Beaupré rendue le 11 octobre 1983.  Je ne crois pas devoir ordonner formellement la tenue d'une nouvelle audition, l'annulation de la décision d'octobre  1985 entraînant de toute façon l'obligation de reprendre  l'audition,  dans  le  cadre  juridique  défini précédemment. J.C.A.

 

 

INSTANCE-ANTÉRIEURE

 

 

(M. le juge Jacques Philippon, C.S. Québec

 

 

200-05-002028-854, 1986-05-08