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DÉCISION RELATIVE À UNE REQUÊTE EN RÉVISION OU EN RÉVOCATION
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[1] Le 28 mai 2003, la Compagnie minière Québec Cartier (l’employeur) transmettait à la Commission des lésions professionnelles une requête en révision à l’encontre d’une décision rendue par la Commission des lésions professionnelles, le 17 avril 2003.
[2] Par cette décision, le premier commissaire disposait d’une question préliminaire portant sur l’irrecevabilité de la contestation de monsieur Jean-Émile Simard (le travailleur) dans le cadre de la présomption portant sur la « chose jugée » et concluait que le travailleur avait subi une lésion professionnelle, le 20 août 1997.
[3] La Commission des lésions professionnelles a tenu une audience par voie de vidéoconférence, le 1er novembre 2004. Les parties étaient présentes si ce n’est de la CSST qui a fait parvenir à la Commission des lésions professionnelles une argumentation écrite, le ou vers le 1er novembre 2004, le tout tel que déposé au dossier.
L’OBJET DE LA REQUÊTE
[4] L’employeur allègue que la décision rendue par le premier commissaire, le 17 avril 2003, comporte des vices de fond ou de procédure de nature à invalider la décision, le tout en application du troisième paragraphe du premier alinéa de l’article 429.56 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles[1] (la loi).
[5] Plus spécifiquement, il allègue que le premier commissaire a commis des erreurs manifestes et déterminantes, de faits et de droit, dont le présent tribunal disposera à la section « Les faits et les motifs de la décision ».
L’AVIS DES MEMBRES
[6] Le membre issu des associations d’employeurs et le membre issu des associations syndicales sont unanimes pour recommander à la Commission des lésions professionnelles d’accueillir la présente requête en révision au motif que le premier commissaire aurait commis une erreur manifeste et déterminante, en faits et en droit, ayant pour effet de vicier l’issue du litige qui lui était soumis.
LES FAITS ET LES MOTIFS DE LA DÉCISION
[7] La Commission des lésions professionnelles doit décider s’il y a un motif donnant ouverture à la révision de la décision rendue par cette instance, le 17 avril 2003.
[8] L’article 429.49 de la loi prévoit qu’une décision rendue par la Commission des lésions professionnelles est finale et sans appel :
429.49. Le commissaire rend seul la décision de la Commission des lésions professionnelles dans chacune de ses divisions.
Lorsqu'une affaire est entendue par plus d'un commissaire, la décision est prise à la majorité des commissaires qui l'ont entendue.
La décision de la Commission des lésions professionnelles est finale et sans appel et toute personne visée doit s'y conformer sans délai.
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1997, c. 27, a. 24.
[9] Cependant, les dispositions contenues à l’article 429.56 de la loi prévoient que la Commission des lésions professionnelles peut, sur demande, réviser ou révoquer une décision qu’elle a rendue.
[10] L’article 429.56 de la loi stipule :
429.56. La Commission des lésions professionnelles peut, sur demande, réviser ou révoquer une décision, un ordre ou une ordonnance qu'elle a rendu:
1° lorsqu'est découvert un fait nouveau qui, s'il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente;
2° lorsqu'une partie n'a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;
3° lorsqu'un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.
Dans le cas visé au paragraphe 3°, la décision, l'ordre ou l'ordonnance ne peut être révisé ou révoqué par le commissaire qui l'a rendu.
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1997, c. 27, a. 24.
[11] L’employeur doit démontrer, par une prépondérance de la preuve, que la décision rendue par le premier commissaire est sujette à l’application de l’un ou l’autre des motifs prévus à cet article.
[12] L’employeur invoque les dispositions du troisième paragraphe du premier alinéa de l’article 429.56 de la loi en ce qu’il reproche à la décision rendue par le premier commissaire de comporter des vices de fond ou de procédure de nature à l’invalider.
[13] De jurisprudence constante, la Commission des lésions professionnelles rappelle que l’employeur doit démontrer que la décision attaquée comporte une erreur manifeste, de faits ou de droit, qui est déterminante sur l’issue du litige[2].
[14] D’autre part, le tribunal ajoute qu’il y a erreur manifeste lorsque la décision méconnaît une règle de droit, applique un faux principe, statue sans preuve, néglige un élément de preuve important ou adopte une méthode qui crée une injustice certaine. Ces critères, bien qu’étant non exhaustifs, permettent de mieux situer cette notion[3].
[15] Le pouvoir de révision ne permet pas au commissaire de substituer son interprétation de la loi ou de la preuve à celle retenue par le premier commissaire. Le recours en révision ne constitue pas un appel déguisé[4].
[16] Dans la cause Laurent Amar et CSST[5], la Cour d’appel du Québec rappelait qu’en cas de divergence d’interprétation d’une disposition législative entre deux instances décisionnelles, tout particulièrement dans le contexte d’une révision pour cause rendue dans l’application d’un vice de fond ayant un effet déterminant sur le sort du litige :
« (…)
[26] Il appartenait d’abord aux premiers décideurs spécialisés d’interpréter ce texte et de lui donner le sens qui, à leur avis, répondait le mieux à l’intention du législateur, à l’objet de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles et à la situation personnelle de l’appelant.
[27] L’interprétation d’un texte législatif ne conduit pas nécessairement au dégagement d’une solution unique. L’exercice d’interprétation exige de l’interprète de procéder à des choix qui, bien qu’encadrés par les règles d’interprétation des lois, sont sujets à une marge d’appréciation administrative.
[28] En substituant, pour les motifs ci-haut mentionnés, sa propre interprétation à celle retenue par la première formation, la CLP a rendu une décision déraisonnable, car elle n’établit aucun vice de fond pouvant l’avoir justifiée d’agir ainsi.
(…) »
[17] La Commission des lésions professionnelles rappelle donc qu’au niveau de l’ouverture du recours en révision, il est nécessaire que le requérant identifie les erreurs, de faits ou de droit, sur lesquelles il fonde sa requête, cette identification impliquant la démonstration qu’une erreur manifeste et déterminante fut commise par le premier commissaire.
[18] À titre de première erreur, l’employeur allègue que le premier commissaire a commis une erreur manifeste, en droit, quand il rejette son moyen préliminaire portant sur la chose jugée.
[19] En effet, il soutient que selon les circonstances du présent cas, le premier commissaire aurait dû appliquer la règle de la chose jugée considérant que les conditions d’application de cette présomption était rencontrée, en l’occurrence l’identité des parties, l’identité de cause ainsi que l’identité d’objet, il souligne que la Commission des lésions professionnelles a commis un excès de compétence en se saisissant d’une décision non contestée, décision qui était devenue finale et irrévocable.
[20] De plus, il plaide que le premier commissaire n’a pas motivé sa décision sur ce sujet, s’inspirant d’une obligation de corriger une erreur qu’il n’a pas identifiée lors de l’émission de la décision initiale, décision qui est devenue finale.
[21] Quant aux faits sur lesquels se fonde ce moyen préliminaire, il résulte des documents au dossier.
[22] En effet, dans le cadre de la réclamation déposée par le travailleur, à l’automne 1997, pour une possibilité d’encéphalopathie toxique chronique aux solvants, la CSST a émis une première décision, en première instance, le 26 juin 1998, par laquelle elle rejetait la réclamation du travailleur au motif que ce dernier n’avait pas démontré la présence d’une maladie professionnelle.
[23] Cette décision initiale fut contestée par le travailleur, en date du 10 juillet 1998.
[24] Les services de révision administrative de la CSST ont rendu une décision, en date du 2 décembre 1999. À cette décision, on confirme la décision initiale du 26 juin 1998 et on déclare que le travailleur n’a pas subi de lésion professionnelle, le ou vers le 20 août 1997.
[25] Or, cette décision n’a pas fait l’objet de contestation par le travailleur.
[26] D’autre part, le premier commissaire était saisi d’un litige résultant d’une seconde réclamation déposée par le travailleur, le ou vers le 14 juillet 2000, toujours pour un diagnostic d’encéphalopathie toxique chronique due aux solvants, type II B.
[27] Suite à l’introduction de cette réclamation, le 22 janvier 2001, la CSST émettait une décision de première instance par laquelle elle rejetait la réclamation aussi bien sous les notions de « rechute, récidive ou aggravation » d’une lésion professionnelle initiale de 1997, lésion refusée, que sous la notion d’une nouvelle lésion professionnelle apparue en juin 2000.
[28] Cette décision étant contestée le 31 janvier 2001 par le travailleur, elle fut soumise au bureau de révision administrative de la CSST. Le 30 novembre 2001, la CSST, en révision administrative, émettait une nouvelle décision dans laquelle elle confirme la décision du 22 janvier 2001 dans ces deux aspects.
[29] Or, le premier commissaire était saisi d’une contestation portant sur cette décision du 30 novembre 2001, introduite devant la Commission des lésions professionnelles, le 5 décembre 2001.
[30] La Commission des lésions professionnelles, quant aux faits, tient à ajouter que conformément à la décision rendue par le premier commissaire, particulièrement à son paragraphe 45, on peut constater que le travailleur n’est plus exposé, depuis janvier 1999, à quelque solvant que ce soit.
[31] Quant à la notion de « chose jugée », la Commission des lésions professionnelles constate que la commissaire Luce Boudreault, dans une décision émise le 8 février 2001, dans l’affaire Jean-Marc Dallaire et Marcel Lauzon inc. et C.S.S.T.[6], a procédé à une étude exhaustive des règles de droit ainsi que de la jurisprudence sur ce sujet. Le présent tribunal partage totalement l’opinion de la commissaire Boudreault et ne serait mieux exprimer ce qui fut fait par celle-ci, de la façon suivante :
« (…)
[40] Le moyen soumis par l’employeur est de la nature de l’exception d’irrecevabilité prévue au paragraphe 1° de l’article 165 du Code de procédure civile du Québec6 qui vise à mettre fin prématurément à l’instance introduite par la partie à qui elle est opposée.
[41] Si le moyen soulevé par l’employeur devait être retenu, la Commission des lésions professionnelles n’aurait à examiner ni la preuve, ni les arguments relatifs à l’existence d’une maladie professionnelle chez le travailleur. C’est donc, clairement, la recevabilité en droit de la réclamation du 7 juillet 1999 qui est en cause ici.
[42] La règle de l’autorité de la chose jugée sur laquelle repose le moyen d’irrecevabilité de l’employeur est-elle applicable en droit administratif, du moins dans le contexte particulier du régime de réparation prévu à la LATMP?
[43] La « chose jugée » appartient d’abord au droit judiciaire privé. Elle constitue l’un des moyens de preuve prévus au Code Civil du Québec7. Il s’agit d’une présomption dont l’effet est absolu puisque par cette présomption, le législateur vise à empêcher que des litiges se renouvellent et se perpétuent et à éviter ainsi le prononcé de jugements contradictoires, ce qui compromettrait la sécurité et la stabilité des rapports sociaux8.
[44] L’exception d’irrecevabilité prévue au paragraphe 1° de l’article 165 du Code de procédure civile du Québec permet à la partie qui est poursuivie à nouveau par la même partie, pour la même cause et pour le même objet de s’adresser à un juge pour faire rejeter la procédure introduite contre elle et ce, sans qu’il soit nécessaire de débattre du bien-fondé des allégations qu’elle contient.
[45] La chose jugée se trouve à servir l’intérêt public sans toutefois constituer une notion d’ordre public que le tribunal doit suppléer d’office. En effet, la partie qui serait en droit d’invoquer la présomption peut renoncer à le faire. Par ailleurs, si elle choisit de l’invoquer, elle doit être en mesure d’apporter au tribunal la preuve de l’existence des trois conditions que requiert son application.9
[46] Le tribunal civil se trouve, en quelque sorte, à la merci des plaideurs et la règle de l’autorité de la chose jugée s’envisage alors plus comme un moyen mis au service des parties que comme une contrainte imposée au décideur.
[47] D’autre part, l’une des considérations fondamentales associées à la règle de l’autorité de la chose jugée est qu’elle permet qu’une erreur puisse être perpétuée. En effet, un jugement définitif rendu dans le cadre d’un litige de droit judiciaire privé ne peut être remis en question, même s’il comporte une erreur, aussi évidente et grave soit-elle.10
[48] Enfin, la règle de l’autorité de la chose jugée s’applique aux jugements définitifs rendus en matière contentieuse, soit dans un contexte où des adversaires se font face et où, normalement, à l’aboutissement du processus décisionnel, une partie sort gagnante de l’affrontement.
[49] La très grande majorité des tribunaux administratifs fonctionnent toutefois selon des règles qui les distinguent nettement du modèle du droit judiciaire privé. La Commission des lésions professionnelles est l’un de ceux-là. Le fondement des règles régissant le fonctionnement de la Commission des lésions professionnelles, comme bien d’autres tribunaux et organismes administratifs, est la common law. Et au cœur des règles qu’impose la common law se trouvent, bien sûr, les règles de justice naturelle.
[50] En droit administratif, les règles de procédure et de preuve relèvent essentiellement des règles de justice naturelle.
[51] La Commission des lésions professionnelles s’est dotée de règles de preuve, de procédure et de pratique, comme l’y autorise l’article 429.21 LATMP11. Ces règles viennent consacrer et aménager l’application des règles de justice naturelle à ses travaux.
[52] L’article 2 de ces règles traduit un des principes fondamentaux de la justice administrative :
2. La Commission n'est pas tenue à l'application des règles de procédure et de preuve civiles.
[53] Les règles de procédure et de preuve civiles n’ont pas été conçues pour répondre aux attentes du droit administratif, du moins, certainement pas à celles qui découlent du processus décisionnel mis en place dans le cadre de la LATMP.
[54] Il serait d’ailleurs pour le moins hasardeux d’adopter, aux fins d’un régime de droit, les règles applicables à un autre régime qui s’en distingue fondamentalement12.
[55] Une analyse, si brève soit-elle, de la mission confiée à la Commission des lésions professionnelles et des caractéristiques du processus décisionnel mis en place permet de mieux comprendre en quoi les règles de procédure et de preuve applicables au droit judiciaire privé sont difficilement conciliables avec la mission confiée à la Commission des lésions professionnelles et l’exercice des pouvoirs dont elle est investie.
[56] Le législateur a confié à la Commission des lésions professionnelles une mission d’ordre public en faisant d’elle l’interprète ultime de la Loi sur la santé et la sécurité du travail 13 (LSST) et de la LATMP, deux lois d’ordre public.
[57] Dans ce contexte, il lui incombe de s’assurer que la décision qui doit être rendue soit, dans chaque cas, conforme à la loi, ce qui implique, notamment en matière d’indemnisation, qu’elle a l’obligation de s’assurer que les personnes qui ont droit aux bénéfices de la loi reçoivent ce à quoi elles ont droit, ni plus ni moins14.
[58] À cette fin, la Commission des lésions professionnelles est investie de vastes pouvoirs dont les plus importants se trouvent aux articles 377 et 378 de la LATMP :
377. La Commission des lésions professionnelles a le pouvoir de décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence.
Elle peut confirmer, modifier ou infirmer la décision, l'ordre ou l'ordonnance contesté et, s'il y a lieu, rendre la décision, l'ordre ou l'ordonnance qui, à son avis, aurait dû être rendu en premier lieu.
378. La Commission des lésions professionnelles et ses commissaires sont investis des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête (chapitre C-37), sauf du pouvoir d'ordonner l'emprisonnement.
Ils ont en outre tous les pouvoirs nécessaires à l'exercice de leurs fonctions; ils peuvent notamment rendre toutes ordonnances qu'ils estiment propres à sauvegarder les droits des parties.
Ils ne peuvent être poursuivis en justice en raison d'un acte accompli de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions.
[59] Le pouvoir qu’a la Commission des lésions professionnelles de rendre la décision qui aurait dû être rendue en premier lieu va jusqu’à permettre et même obliger la Commission des lésions professionnelles à remédier aux irrégularités et aux manquements qui ont pu être commis aux niveaux inférieurs et à actualiser le dossier.15 Agissant de novo, la Commission des lésions professionnelles doit se comporter comme si elle était saisie, en premier lieu, de la réclamation soumise à la CSST16.
[60] Cette caractéristique est d’autant plus essentielle dans le contexte fort particulier d’un dossier de nature médicale où la condition d’un travailleur est susceptible d’évoluer dans le temps.
[61] Par ailleurs, les tribunaux supérieurs ont déjà reconnu que le processus décisionnel établi par la LATMP ne tolère pas que des erreurs puissent être perpétuées compte tenu de l’obligation de rendre, dans chaque cas, une décision qui doit être conforme à la LATMP17. La règle de l’autorité de la chose jugée permet, au contraire, la consécration d’un jugement erroné.
[62] La LATMP favorise, dans une bonne mesure, la correction d’erreurs commises dans son application (a. 224.1, 365, 429.56 LATMP).
[63] Enfin, le contexte d’adversaire que l’on connaît en droit judiciaire privé n’a pas non plus sa place dans le cadre de l’application d’un régime qui a pour objectif la juste indemnisation des bénéficiaires. Les travailleurs qui prétendent avoir droit à des prestations adressent une réclamation au fonds d’accident géré par la CSST et non à leur employeur. La CSST doit examiner le bien-fondé de la réclamation et en disposer de façon impartiale. Dans ce contexte, ni l’employeur, ni la CSST ne sont des adversaires du réclamant.
[64] Le principal danger que présente l’application de la règle de l’autorité de la chose jugée tient à la nature de l’exception qui en découle et qui vise à mettre fin à un débat avant que le tribunal saisi de l’affaire n’apprécie la preuve et les arguments des parties sur les questions de fond qu’elle suscite.
[65] En l’espèce, le travailleur soumet, le 7 juillet 1999, une nouvelle réclamation pour maladie professionnelle. L’employeur veut que la Commission des lésions professionnelles la rejette sans en examiner le fondement.
[66] Pourtant, la mission confiée à la Commission des lésions professionnelles implique qu’elle doit disposer, en dernier ressort, des décisions rendues par les instances inférieures en interprétant sa loi constitutive18. Or, la détermination de l’existence d’une maladie professionnelle commande l’examen des critères énoncés à l’article 2 de la LATMP et des conditions d’application de la présomption prévue à l’article 29 LATMP.
[67] Comment la Commission des lésions professionnelles peut-elle s’acquitter de sa mission si elle refuse d’examiner les conditions d’ouverture aux bénéfices recherchés par le réclamant?
[68] Les auteurs Wade et Forsyth expliquent, dans leur traité de droit administratif19, que lorsqu’une autorité chargée d’une mission d’intérêt public est investie d’un pouvoir qui l’amène à rendre des décisions finales et liantes pour les parties, elle doit exercer ce pouvoir, sans toutefois aller au-delà des limites que le législateur lui impose :
« Like other forms of estoppel already discussed, res judicata plays a restricted role in administrative law, since it must vield to two fundamental principles of public law : that jurisdiction cannot be exceeded ; and that statutory powers and duties cannot be fettered...20
(...)
(...) The principle is simply that an assessing officer has a statutory public duty to make a correct assessment on the taxpayer or ratepayer on each occasion, and that no estoppel can avail to prevent him doing so. Just as an electricity company cannot be estopped from charging the full price of electricity, if it has a statutory duty, so an assessing officer cannot be estopped from carrying out his duties under the statute. A county court, similarly, must determine a statutory standard rent on the correct facts, and no estoppel or res judiciata form earlier proceedings can discharge the court from this duty. This doctrine fits easily onto the framework of public law. It carries altogether more conviction that the formalistic distinctions discussed above, which fait to take a account of the special character of public power and duty. Its force is all the more obvious if it is remembered that res judicata, like others forms of estoppel, is essentially a rule requiring a party to accept some determination of fact or law which is wrong. For if the determination is right, no substantive question arises. There are self-evident objections to requiring public authorities to act on wrong assumptions. Public powers and duties, as has been seen elsewhere, cannot be fettered in such ways. There is no inconsistency in giving conclusive force to a tax tribunal’s decision on an assessment for the year in question, since that is given the force of law by statute, not by mere estoppel.
The same principle ought to apply in all situations where powers have to be exercised in the public interest. Suppose that certain disciplinary charges are made against a schoolteacher whose removal can be required by the education authority only on educational grounds, that no educational grounds are shown before the authority’s disciplinary committee, and that de complaint is dismissed. What is the position if it is later discovered that there were in fact good educational grounds on which the teacher ought to have been removed ? The answer should be that the education authority always has the power which it must exercise in the public interest ; that its powers cannot be fettered by any estoppel, by res judicata or otherwise ; and that it is therefore free to act on the fresh evidence. The additional dimension of the public interest is what makes the difference. » 21
(Nos soulignements)
[69] Par ailleurs, ce qui est souvent assimilé à l’équivalent en common law de la chose jugée, la res judicata (estoppel by record), n’apparaît pas non plus compatible avec la mission d’un tribunal administratif qui, comme la Commission des lésions professionnelles, a à appliquer une loi d’ordre public22.
[70] Dans plusieurs décisions rendues du temps de la Commission d’appel en matière de lésions professionnelles (surtout en matière de rechute, récidive ou aggravation), la justesse d’un tel principe a été reconnue et les commissaires ont fait le choix d’exercer leur compétence d’examen du bien-fondé des décisions contestées plutôt que d’appliquer la règle de l’autorité de la chose jugée23.
[71] Récemment, plusieurs décisions de la Commission des lésions professionnelles traitent de la question et sans les énumérer, on constate qu’il y a ambiguïté à ce sujet. En effet, certaines décisions mentionnent que la règle de la chose jugée ne s’applique pas aux tribunaux administratifs comme la Commission des lésions professionnelles, d’autres indiquent au contraire que la règle de la chose jugée s’applique aux tribunaux administratifs et enfin, dans d’autres décisions, on mentionne que la règle de la chose jugée «doit être nuancée», qu’elle «peut et doit servir de guide», qu’elle «n’est pas appliquée avec la même vigueur qu’en droit civil», qu’elle «ne constitue pas une présomption irréfutable» ou qu’elle doit être «appliquée avec beaucoup de prudence dans le cas des tribunaux administratifs». D’autre part, plusieurs décisions mentionnent qu’une décision antérieure «a acquis l’autorité de la chose jugée» sans que soit discutée comme telle l’applicabilité de la règle ou encore, évitent de traiter de cette question en concluant que l’une des trois identités est absente.
[72] Avec respect pour les différentes opinions exprimées, la Commission des lésions professionnelles estime qu’il est préférable de se prononcer sur l’applicabilité de la règle elle-même plutôt que de tenter de la contourner, comme cela se voit à l’occasion. À cet égard, Douglas C. Stanley mentionnait :
«Just as clearly, however, there are many types and instances of decision-making where justice would not be served by imposing on the system the rigidity inherent in the principle of res judicata. Having recognized this. I think it is safe to say that it is always preferable to address the fundamental question of whether or not res judicata applies, rather than attempt to make use of the exclusionary rules accompanying res judicata to avoid its application in those instances where it would be inconvenient. »24
(notre soulignement)
[73] Il est par ailleurs d’intérêt d’ajouter que l’obligation pour la Commission des lésions professionnelles d’exercer pleinement la compétence qui lui est dévolue ne peut cependant avoir pour effet de lui permettre de se saisir d’une décision qui, parce qu’elle n’a pas été contestée en temps utile, est devenue finale et irrévocable. La Commission des lésions professionnelle ne peut remettre en cause une telle décision non pas parce qu’elle donne lieu à l’application de la règle de l’autorité de la chose jugée, mais uniquement parce qu’elle n’a pas compétence stricto sensu pour s’en saisir et en disposer. La Commission des lésions professionnelles ne peut faire indirectement ce qu’elle ne peut faire directement.
[74] Il y a lieu de distinguer le concept de « chose jugée » du concept de « décision finale » ou « décision finale et irrévocable ». Les auteurs Wade et Forsyth l’expliquent ainsi :
« Res judicata is sometimes confused with the principle of finality of statutory decisions and acts, and thus with the general theory of judicial control. If a public authority has statutory power to determine some question, for example the compensation payable to an employee for loss of office, its decision once made is normally final and irrevocable. This is not because the authority and the employee are estoppel from disputing it, but because, as explained elsewhere, the authority has power to decide only once and thereafter is without jurisdiction in the case. Conversely, where a statutory authority determines some matter within its jurisdiction, its determination is binding not because of any estoppel but because it is a valid exercise of statutory power. The numerous cases which hold that a decision within jurisdiction is unchallengeable have therefore no necessary connection with res judicata. Res judicata does nothing to make the initial decision binding : it is only because the decision is for some other reason binding that it may operate as res judicata in later proceedings raising the same issue between the same parties. » 25
(Nos soulignements)
[75] Alors que la chose jugée est un moyen que le Code civil du Québec met à la disposition des parties, le concept de décision finale et irrévocable s’impose au tribunal et est en lien direct avec l’exercice de sa compétence.
[76] La décision rendue par la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Gauthier c. Pagé26apporte un éclairage fort utile sur ce sujet.
[77] L’essentiel des faits en litige dans cette affaire peut se résumer ainsi :
· Le 14 avril 1980, la CSST rend une décision initiale pour laquelle elle reconnaît au travailleur, à la suite de la survenance d’un accident du travail, une incapacité temporaire ainsi qu’une perte d’intégrité physique évaluée à 5 %. Cette décision n’est pas contestée.
· Le 11 octobre 1983, la CSST rend une décision fixant à 8,5 % le taux d’incapacité partielle permanente du travailleur et établissant à 95 $ la rente mensuelle à laquelle il a droit.
· Le 16 décembre 1984, l’employeur conteste cette décision devant le Bureau de révision. Devant cette instance, l’employeur remet en cause le droit même du travailleur à une indemnité au lieu de s’en tenir à la question du taux d’incapacité et du montant de l’indemnisation.
· Le Bureau de révision suit la démarche de l’employeur et décide que le travailleur n’a droit à aucune indemnité parce qu’il n’avait pas été victime d’un accident du travail.
[78] La Cour d’appel a statué que le bureau de révision avait agi illégalement en remettant en cause la décision initiale rendue le 14 avril 1980 comme s’il pouvait s’autoriser d’un pouvoir de reconsidération qu’il n’avait pas. Les motifs les plus pertinents de la Cour se lisent ainsi :
« Saisie de l’appel d’une décision fixant le quantum de l’incapacité partielle permanente, le Bureau de révision, en réalité, a reconsidéré la décision antérieure de l’agent Pratte. Celle-ci admettait que monsieur Gauthier avait droit à une indemnisation. Cette décision du Bureau s’interprète nécessairement comme une reconsidération de la prise de position antérieure de l’agent d’indemnisation sur l’aspect le plus fondamental du dossier, c’est-à-dire l’existence d’un accident du travail et le droit à une compensation. Elle ne porte pas seulement sur la mesure de cette dernière.
(...)
Une fois confirmée ou modifiée en appel, la décision, surtout lorsqu’elle possède un caractère quasi judiciaire, doit acquérir la stabilité juridique. Les décisions rendues conformément aux dispositions de la loi, à l’égard desquelles des voies de recours qu’elle prévoit ont été épuisées, sont en règle générale, considérées comme irrévocables :
Dans le cas des actes quasi judiciaires, la jurisprudence considère que les décisions régulièrement rendues sont irrévocables. On veut en quelque sorte que les droits accordés ou reconnus aux administrés par l’administration ne puissent être remis en cause par le biais d’un pouvoir de reconsidération; les administrés ont droit à la sécurité juridique des décisions. Une fois la décision rendue, le dossier est fermé et l’administration est « functus officiari ». Souvent d’ailleurs, le législateur prendra la peine de préciser que la décision est « finale et sans appel ».27
(...)
La décision attaquée a donc été rendue sans pouvoir d’agir, sans compétence juridictionnelle, au sens le plus strict du terme, par exemple, celui que lui donnait monsieur le juge Estey dans l’affaire Northwestern Utilities Ltd c. Ville d’Edmonton. Le Bureau ne possédait pas la compétence juridictionnelle initiale, comme l’entendait la Cour suprême dans Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, pour entamer une procédure de reconsidération de la décision de l’agent d’indemnisation. ».28
(notre soulignement)
[79] Il importe d’abord de souligner l’absence totale de mention relative à l’autorité de la chose jugée dans les motifs de la Cour. Celle-ci s’intéresse plutôt au lien entre les concepts de « finalité d’une décision » et de « compétence ». Comme le Bureau de révision n’était pas saisi d’un appel de la décision initiale de la CSST ayant reconnu au travailleur le droit au versement d’indemnités parce qu’il avait été victime d’un accident du travail, il n’avait pas la compétence stricto sensu de remettre en cause cette décision initiale qui avait acquis un caractère final et irrévocable parce que non contestée. La Commission des lésions professionnelles estime que c’est à la lumière de ces principes qu’elle doit exercer sa compétence.
[80] La Commission des lésions professionnelles est d’avis qu’il est difficile de conclure, vu les éléments retenus par la doctrine et la jurisprudence en la matière, à l’application de la règle de la chose jugée.
(…)
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6 L.R.Q., c. C 25.
7 L.Q. 1991, c. 64 (a. 2848).
8 J.-C. ROYER, La preuve civile, Les Éditions Yvon Blais inc., 1987, nº 747, p. 276.
9 Ibid., nos 748 et 749, p. 276.
10 A. NADEAU, L’autorité de la chose jugée, (1963) 9 McGill, L.J., p. 102 et 103; Roberge c. Bolduc, [1991] 1 R.C.S. 374 , p. 403-404.
11 Règles de preuve, de procédure et de pratique de la Commission des lésions professionnelles, (2000) 132 G.O. II, 1627.
12 LEMIEUX, CHARLOTTE, Jurisprudence et sécurité publique : une perspective civiliste, Institut de droit comparé de l’Université McGill, Les Éditions Yvon Blais inc., 1998; Curley c. Latreille, [1920] 60 R.C.S. 131, p. 177.
13 L.R.Q. c. S-2.1.
14 Brière c. Laberge, [1985] R.D.J. 599 , p. 605 (C.A.); Chaput c. Montréal (STCUM), [1992] C.A.L.P. 1253 , p. 1264; Lapointe c. C.A.L.P., [1995] C.A.L.P. 1319 , p. 13239 (C.A.); Rochette et CSST, J.E. 99-190 (C.A.); Nova P.B. inc. c. Boudreau et autres, [1997] C.A.L.P. 1369 (C.A.); Whitehead c. CALP, [1998] C.A.L.P. 465 (C.S.).
15 Moulin de préparation de bois en transit de Saint-Romuald c. CALP, [1998] C.A.L.P. 574 (C.A.); Société canadienne des postes c. Morency, [1989] R.J.Q. 2300 , p. 2305 (C.A.); Fortin c. Commission des lésions professionnelles, [1999] C.L.P. 1109 , p. 1113 (C.S.).
16 Desruisseaux c.CLP, [2000] C.L.P. 556 (C.S.).
17 Rochette c. CSST, précité, note 6; Nova P.B. inc. c. Boudreau et autres, précité, note 6; Whitehead c. CALP, précité note 6.
18 Domtar inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S.756, p. 774.
19 ADMINISTRATIVE LAW, W. Wade et C. Forsyth, 7th ed. Clarendon Press, Oxford. À noter que les auteurs réfèrent à la res judicata qui est généralement considérée comme l’équivalent, en commow law, de la chose jugée.
20 Ibid., p. 276-277.
21 Ibid., p. 280-281.
22 ADMINISTRATIVE LAW, Wade et Forsyth, précité, note 11.
23 Gendron et C.L.S.C. Longueuil, 08235-62-8806, 90-05-04, F.G. Fournier; Sûreté du Québec et Parent, 11336-03-8903, 91-09-10, G. Godin; Nova Plomb et Faucher, 42600-60-9208, 1994-06-03, M. Cuddihy; Société canadienne des postes et Corbeil, [1994] C.A.L.P. 285 , p. 382; Versabec inc. et Cauchon, 44192-03-9210, 95-06-02, G. Godin; Livraison Rapide Paquin inc. et Innes, 68501-62-9504, 1996-10-08, M. Lamarre; Lessard et Les Entreprises Lessard & Frappier inc., [1997] C.A.L.P. 1147 , pp. 1160-1161; Service correctionnel du Canada et René De Repentigny, 64400-03-9411, 1996-07-04, G. Godin, requête en révision judiciaire rejetée, [1997] C.A.L.P. 1843 (C.S.); Simard et J.Design Enr., [1997] C.A.L.P. 1584 , requête en révision judiciaire rejetée, [1998] C.A.L.P. 522 (C.S.).
24 «Res judicata in Administrative Law», Douglas G. Stanley, 32 (1983) U.N.B.L.J. 221, p. 229.
25 Ibid., p. 277.
26 [1988] R.J.Q. 650 (C.A.).
27 Ibid., p. 655.
28 Ibid., p. 656-657. »
[32] De la lecture de cet exposé ressortent plusieurs éléments essentiels qui peuvent se résumer comme suit :
a) l’exception d’irrecevabilité issue du droit judiciaire privé et de « res judicata » (estoppel by record) issu du droit administratif anglais ne peuvent s’importer, s’appliquer tel quel en droit administratif québécois;
b) qu’il y a lieu de distinguer entre le concept de « chose jugée » et de « res judicata » et celui de la décision finale;
c) que le concept de décision « finale et irrévocable » s’impose comme étant en lien direct avec l’exercice de la compétence du tribunal.
[33] Il appartient donc aux parties de soulever ce concept de la décision « finale et irrévocable » devant le tribunal. Il doit être prouvé et démontré. D’autre part, le tribunal devra prendre en considération l’ensemble de la preuve qui lui est offerte pour décider ultimement si, dans les circonstances, une partie demande au tribunal de se prononcer à nouveau, sans nouveau élément de preuve factuelle, sur un objet de litige dont a disposé antérieurement une instance décisionnelle par une décision « finale et irrévocable ».
[34] Le tribunal ne peut donc se satisfaire de l’établissement des trois identités requise par la notion de « chose jugée » mais doit plutôt s’intéresser à sa capacité juridictionnelle, sa compétence pour décider si la question soulevée implique qu’on lui demande de refaire ce qui a déjà été fait sans aucun nouvel élément de preuve qui est extérieur au litige initial qui fut tranché par les instances décisionnelles.
[35] En effet, aussi bien au niveau de la CSST, en application de l’article 365, qu’au niveau de la Commission des lésions professionnelles, en application de l’article 429.56, par. 1, on peut constater l’existence d’un pouvoir de reconsidération et de révision dans le cadre d’un « fait nouveau ».
[36] Dès lors, il faut distinguer entre deux situations, la première étant celle de l’existence d’un « fait nouveau » permettant l’exercice des recours précités aux paragraphes précédents et l’introduction d’un nouveau recours se fondant sur une nouvelle réclamation, dans le cadre de faits postérieurs à l’objet du litige qui fut traité initialement par la décision « finale et irrévocable ».
[37] À titre d’exemple, une première réclamation pour surdité professionnelle étant rejetée par décision « finale et irrévocable » à la Commission des lésions professionnelles n’empêche pas l’introduction d’une nouvelle réclamation pour une surdité professionnelle s’il est établie que cette nouvelle réclamation se fonde sur une nouvelle exposition, c’est-à-dire sur une exposition postérieure à des pressions acoustiques dommageables par rapport à celle qui fut traitée par la décision initiale. Dans un tel cas, il s’agit d’une nouvelle réclamation qui peut entraîner une indemnisation pour les séquelles acquises subséquemment à la réclamation initiale rejetée.
[38] Une fois ces principes juridiques établis, la Commission des lésions professionnelles constate que le premier commissaire, saisi de la question préliminaire soulevée par l’employeur, a disposé de cette question, aux paragraphes 8 à 32 de sa décision.
[39] Le premier commissaire a donc étudié, en détail, le bien-fondé, en droit, de cette objection préliminaire, en discutant des différents courants jurisprudentiels et analysant la qualification des décisions rendues par les différentes instances (CSST, CLP).
[40] Il conclut à l’inapplicabilité de cette notion de « chose jugée » sans aborder spécifiquement la question d’une décision « finale et irrévocable », si ce n’est par le biais d’une mention à la jurisprudence qu’il cite, à son paragraphe 16.
[41] Or, la question soulevée par l’employeur, bien qu’énoncée dans le contexte de la notion de « chose jugée », met nécessairement en jeu la notion de décision « finale et irrévocable », c’est-à-dire la compétence juridictionnelle du premier commissaire à traiter du litige qui lui est soumis.
[42] D’autre part, dans le cadre des articles 358 et 359 de la loi, le législateur québécois a stipulé les différents recours ouverts aux parties ainsi que leurs limites quant au délai à respecter.
[43] Il faut donc convenir qu’une partie ne pourrait faire indirectement ce qui lui est défendue de faire directement par un texte législatif.
[44] Ajoutons que les décisions rendues en révision administrative, lorsqu’elles ne sont pas contestées, deviennent finales (et sans appel), le tout entraînant des conséquences comme on peut le lire des articles 361 à 362.1 de la loi.
[45] Dès lors, le premier commissaire, bien qu’ayant motivé sa décision sur la notion de « chose jugée », contrairement aux prétentions de l’employeur à sa requête en révision, a négligé d’aborder cette notion de décision « finale et irrévocable », de façon absolue. Ce constat s’impose à la lecture de sa décision.
[46] D’autre part, pour régler cette question, le premier commissaire devait étudier l’ensemble de la preuve pour décider, en dernière analyse, s’il s’agissait en fait d’une nouvelle réclamation sans incidence avec celle introduite en 1997 ou plutôt de l’utilisation d’une nouvelle réclamation pour décider à nouveau d’une question qui fut tranchée antérieurement par une décision « finale et irrévocable ».
[47] Sur ce sujet, la Commission des lésions professionnelles constate qu’au paragraphe 45 de la décision du premier commissaire on conclut que depuis janvier 1999 le travailleur n’est plus exposé à quelque solvant que ce soit. Or, dans le cadre du litige soumis à partir de 1997, les services de révision administrative de la CSST ont disposé de toute la preuve sur ce sujet pour rendre une décision, le 2 décembre 1999,
alors que cette instance, comme la Commission des lésions professionnelles, applique un processus de novo à ces décisions.
[48] Une conclusion doit donc s’imposer, en l’occurrence que la nouvelle réclamation produite par le travailleur se fonde non pas sur une nouvelle exposition à des solvants de type II B, mais bien sur les expositions antérieures du travailleur, expositions dont la décision finale et irrévocable rendue par les services de révision administrative de la CSST, en date du 2 décembre 1999, a disposé.
[49] D’ailleurs, cette conclusion s’impose à la lecture du dispositif retenu par le premier commissaire lorsqu’il déclare que le travailleur a subi une lésion professionnelle, le 20 août 1997.
[50] Lorsqu’il s’énonce de cette façon, il est bien évident que le premier commissaire casse les décisions antérieures émises par la CSST alors qu’il n’était pas saisi d’une contestation portant sur la décision du 2 décembre 1999, décision qui, rappelons-le, est devenue finale, le travailleur n’ayant pas exercé ses droits d’appel.
[51] En d’autres mots, le premier commissaire fait indirectement ce qu’il ne pouvait faire directement.
[52] Le présent tribunal ajoute qu’il ne s’agit pas d’un cas où l’on doit trancher entre deux courants jurisprudentiels portant sur un même sujet. En effet, la discussion portant sur l’application ou non de la « chose jugée » n’est pas à la source de l’erreur manifeste identifiée. Si tel avait été le cas, le présent tribunal ne serait pas intervenu par le biais de la requête en révision.
[53] Plutôt, on doit constater qu’au-delà de ce débat sur la « chose jugée », une seconde notion était mise en jeu devant le premier commissaire, en l’occurrence celle de la décision « finale et irrévocable » et qu’en tout état de cause, l’erreur identifiée porte aussi bien sur l’absence de motivation que suscitait, implicitement, ce débat par le biais de la « chose jugée » que sur l’ensemble factuel qui était soumis au premier commissaire pour la trancher.
[54] En d’autres mots, le premier commissaire pour pouvoir décider que le travailleur fut victime d’une lésion professionnelle le 20 août 1997, devait disposer d’une contestation, en bonne et due forme, de la décision rendue par la CSST, le 2 décembre 1999, le tout portant sur la réclamation initiale du travailleur, accompagnée d’une requête pour être relevé du défaut d’avoir contesté cette décision dans les délais requis par l’article 359 de la loi, requête se fondant sur l’application de l’article 429.19 de la loi.
[55] En conséquence, le premier commissaire a commis une erreur manifeste, en droit, portant sur la compétence juridictionnelle du tribunal.
[56] D’autre part, cette erreur est déterminante sur l’issue du litige puisque, en tout état de cause, conformément aux éléments de faits que le premier commissaire a pris en considération, il ne pouvait que conclure qu’il n’avait aucune compétence juridictionnelle pour se prononcer de la façon qu’il le fait à son dispositif.
[57] Dans les circonstances, il s’agit d’un excès de juridiction qui, s’il n’avait pas été commis, mettait fin au litige.
[58] De plus, la preuve révèle que le travailleur ne fut pas exposé, depuis la décision finale et irrévocable rendue sur sa première réclamation, à des solvants de type II B dans l’exercice de ses fonctions.
PAR CES MOTIFS, LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES :
ACCUEILLE la requête en révision déposée par la Compagnie minière Québec Cartier, le 28 mai 2003;
RÉVISE la décision rendue par la Commission des lésions professionnelles, le 17 avril 2003;
REJETTE la contestation déposée par monsieur Jean-Émile Simard, le 10 décembre 2001;
CONFIRME la décision émise par la Commission de la santé et de la sécurité du travail, le 30 novembre 2001;
DÉCLARE que monsieur Jean-Émile Simard, en date du 15 juin 2000, n’a pu être victime d’une rechute, récidive ou aggravation d’une lésion professionnelle initiale alléguée comme s’étant manifestée le ou vers le 20 août 1997 au motif que monsieur Jean-Émile Simard n’est pas reconnu porteur d’une lésion professionnelle, à cette date, par décision finale et irrévocable rendue le 2 décembre 1999;
DÉCLARE que monsieur Jean-Émile Simard n’a pas subi de nouvelle lésion professionnelle, le 14 juillet 2000, n’ayant subi aucune exposition nouvelle, depuis 1999, à des solvants de type II B.
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PIERRE SIMARD |
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Commissaire |
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Monsieur René Bellemare |
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SYNDICAT DES MÉTALLOS |
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Représentant de la partie requérante |
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Me Richard Gauthier |
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BEAUVAIS, TRUCHON & ASSOCIÉS |
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Représentant de la partie intéressée |
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Me Jean-Marc Hamel |
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PANNETON LESSARD |
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Représentant de la partie intervenante |
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[1] L.R.Q., c. A-3.001.
[2] Produits forestiers Donohue et Villeneuve [1998] C.L.P. 733 ; Franchellini et Sousa [1998] C.L.P. 783 .
[3] Communauté urbaine de Montréal et Les propriétés GuenterKaussen et Ville de Westmount, [1987] R.J.Q. 2641 à 2648.
[4] Vincenzo Fierimonte et C.L.P. et Béliveau, C.S.
Montréal, 500-05-000451-948, j. Journet; Poitras
et Christina Canada inc., C.L.P.
100370-62-9803, 7 mars
[5] [2003] C.L.P. 606 à 611.
[6] C.L.P.
133710-05-0003, 8 février
AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans appel; la consultation du plumitif s'avère une précaution utile.