Décision

L’APPEL

[1]         M^me Chi Ling Tang Kou, agente de bureau non syndiquée, classe 200-10, en appelle, en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (ci-après la « LFP »), de la décision de son employeur, le ministère des Transports, de la Mobilité durable et de l'Électrification des transports (ci-après le « Ministère »), de réviser, en novembre 2015, l’échelon attribué lors de son recrutement et, conséquemment, de modifier à la baisse son taux de traitement annuel.

[2]         En effet, lors de son recrutement, le 7 juillet 2014, le Ministère a attribué l’échelon 6 à M^me Tang Kou, lequel échelon équivaut à un taux de traitement annuel de 38 736 $[2]. À la suite de la révision de son dossier par le Ministère, en novembre 2015, M^me Tang Kou s’est plutôt vu attribuer l’échelon 4, rétroactivement au 7 juillet 2014, lequel échelon équivaut à un taux de traitement annuel de 36 179 $[3].

[3]         Avant d’aborder les faits particuliers à l’appel de M^me Tang Kou, la Commission estime nécessaire de présenter le contexte ayant amené le Ministère à réviser ce dossier.

CONTEXTE

[4]         La Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[4] (ci-après la « Directive ») est entrée en vigueur le 28 mai 2012. Cette directive introduit une disposition qui permet, lors du recrutement d’un fonctionnaire, la reconnaissance de l’expérience et de la scolarité jusqu’à un maximum de cinq années additionnelles à celles prévues dans les conditions d’admission du concours ayant mené à la constitution de la liste de déclaration d’aptitudes (ci-après la « LDA ») à partir de laquelle le fonctionnaire a été nommé.

[5]         De façon plus particulière, l’article 13[5] de la Directive prévoit :

13. Le fonctionnaire dont le taux de traitement ou le traitement a été déterminé conformément à l’article 10 ou à l’article 12 peut se voir reconnaître de l’expérience ou de la scolarité additionnelles à celles prévues aux conditions d’admission du concours à la suite duquel il a été déclaré apte. Cette reconnaissance additionnelle ne peut cependant excéder cinq années.

Afin d’être reconnue, une année d’expérience doit répondre aux conditions suivantes :

a)    être pertinente et avoir été effectuée dans des tâches de même niveau que l’emploi visé;

b)    avoir permis l’acquisition de connaissances ou d’habiletés de nature à accroître la compétence du fonctionnaire dans l’exercice de ses tâches.

Afin d’être reconnue, une année de scolarité doit répondre aux conditions suivantes :

a)    être pertinente aux tâches de l’emploi visé;

b)    être de niveau égal ou supérieur à la scolarité prévue aux conditions minimales d’admission de la classe d’emplois;

c)    être effectuée dans un même programme d’études;

d)    être attestée officiellement par l’autorité compétente;

e)    ne pas avoir été reconnue lors de son admission à la classe d’emplois lorsque le candidat a dû compenser une année d’expérience de travail manquante.

Lorsque l’échelle de traitement comporte des échelons et des taux de traitement, chaque année d’expérience ou chaque année de scolarité additionnelle correspond à un échelon s’il s’agit d’un échelon dont la durée de séjour est d’un an ou à deux échelons s’il s’agit d’un échelon dont la durée de séjour est de six mois.

Lorsque l’échelle de traitement est composée d’un taux minimal de traitement et d’un taux maximal de traitement, le traitement attribué en application de l’article 12 est majoré de 4 % du traitement minimal de l’échelle de traitement pour chaque année d’expérience ou chaque année de scolarité additionnelle.

Le taux de traitement ou le traitement attribué ne peut dépasser le taux de traitement ou le traitement maximal de l’échelle de traitement de la classe d’emplois ou du grade visé.

[6]         En 2015, la Commission de la fonction publique (ci-après la « Commission ») mène une vérification auprès d’un ministère et de deux organismes concernant l’application de la Directive lors du recrutement de fonctionnaires. Par cette vérification, la Commission souhaite évaluer dans quelle mesure les directions des ressources humaines du ministère et des organismes vérifiés respectent les règles relatives à la rémunération introduites en 2012. La vérification de la Commission porte sur les fonctionnaires recrutés entre le 1^er mars 2012 et le 31 mai 2013, dans l’ensemble des classes d’emplois, à l’exception du personnel d’encadrement[6].

[7]         À l’issue de cette vérification, la Commission publie un rapport[7] dans lequel elle s’inquiète du taux élevé de dossiers non conformes à la Directive. La Commission est aussi étonnée de constater le nombre d’erreurs dans le traitement des dossiers, et ce, même si ces erreurs n’ont pas toujours une incidence sur l’attribution de la rémunération. Dans ce contexte, la Commission recommande au Secrétariat du Conseil du trésor, à titre d’organisme de gouverne, de :

Demander à l’ensemble des ministères et des organismes de revoir tous les dossiers visés par l’application de l’article 13 de la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires, et de l’article 33.3 de la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des conseillères et conseillers en gestion des ressources humaines, depuis leur entrée en vigueur, pour favoriser l’impartialité et l’équité des décisions prises en matière de rémunération.

[8]         Le 22 avril 2015, le Secrétariat du Conseil du trésor donne suite à cette recommandation et demande aux directeurs des ressources humaines de tous les ministères et organismes de la fonction publique de revoir, en matière d’attribution de la rémunération, l’ensemble des dossiers relatifs aux recrutements effectués depuis le 28 mai 2012.

[9]         À la suite de cette demande, le Ministère a revu le dossier de tous les fonctionnaires recrutés depuis le 28 mai 2012, dont celui de M^me Tang Kou.

LES FAITS

[10]        M^me Tang Kou est statisticienne et œuvre huit ans au ministère de la Santé du Pérou, avant d’immigrer au Canada.

[11]        M^me Tang Kou est embauchée à titre d’agente de bureau au Ministère le 7 juillet 2014. On lui attribue alors l’échelon 6 puisqu’on lui reconnaît cinq années d’expérience additionnelle aux conditions minimales d’admission. Un acte de nomination, daté du 18 juillet 2014, confirme l’attribution de l’échelon 6 à M^me Tang Kou à compter du 7 juillet 2014 : sa rémunération est fixée en conséquence.

[12]        D’avril à octobre 2015, à la demande du Secrétariat du Conseil du trésor, le Ministère procède à la révision du dossier de tous les employés recrutés depuis le 28 mai 2012.

[13]        Ayant été recrutée pendant la période visée par la demande du Secrétariat du Conseil du trésor, soit le 7 juillet 2014, le Ministère procède à la vérification du dossier de M^me Tang Kou dans le cadre de cette opération.

[14]        Cette vérification expose des erreurs au niveau du calcul de l’expérience antérieure reconnue à M^me Tang Kou. D’abord, deux expériences de travail à temps partiel avaient été considérées comme des expériences de travail à temps plein. En effet, des mois de juin 2010 à mars 2014, M^me Tang Kou a travaillé 20 heures par semaine chez un premier employeur (École de conduite Mario-Enzo). Ramenée à 35 heures par semaine, c’est-à-dire un horaire de travail régulier dans la fonction publique, cet emploi équivaut à 29 mois[8] d’expérience pertinente à temps plein. Aussi, pendant une partie de cette période, soit du mois d’août 2010 à décembre 2011, M^me Tang Kou a également travaillé 24 heures par semaine chez un second employeur (Expertus Technologies). Seulement 15 heures de ce second emploi sont considérées aux fins du calcul de l’expérience antérieure pertinente : une personne peut cumuler plusieurs emplois, mais on ne peut comptabiliser au-delà de 35 heures par semaine. Aussi, ramené à 35 heures par semaine, ce second emploi équivaut à 7 mois[9] d’expérience pertinente à temps plein.

[15]        Une autre erreur commise par le Ministère lors du recrutement a été de considérer ces expériences de travail comme successives alors qu’elles étaient concomitantes.

[16]        La correction de ces erreurs a pour effet de ramener à trois ans (36 mois), plutôt qu’aux cinq années initialement calculées, l’expérience pertinente reconnue aux fins de l’application de la Directive.

[17]        Les autres expériences de M^me Tang Kou étant hors domaine (éducatrice à l’enfance) ou de niveau supérieur (statisticienne), elles n’ont pas été jugées pertinentes pour l’application de la Directive.

[18]        En novembre 2015, une fois les erreurs dans le dossier de M^me Tang Kou identifiées, le Ministère a procédé rétroactivement à la correction de l’échelon attribué en trop et il en a informé M^me Tang Kou. L’échelon 4 lui étant alors attribué, en date du 7 juillet 2014, sa rémunération est ajustée à la baisse.

[19]        À la suite de cette décision du Ministère de réviser son échelon et sa rémunération, le dossier de M^me Tang Kou a été vérifié à deux reprises par le Ministère et la révision de l’échelon a été maintenue.

L’ARGUMENTATION

de M^me Tang Kou

[20]        M^me Tang Kou demande de conserver les échelons qui lui ont été enlevés rétroactivement au 7 juillet 2014 et demande à l’employeur de respecter son contrat de travail.

[21]        M^me Tang Kou est d’avis que son expérience à titre de statisticienne, au Pérou, est pertinente.

[22]        M^me Tang Kou demande à la Commission d’accueillir son appel.

du Ministère

[23]        Le Ministère rappelle que, dans la fonction publique, la détermination du salaire est encadrée par la LFP et par la Loi sur l'administration publique[10] (ci-après la « LAP»). Ces lois énoncent les règles communes à tous les fonctionnaires et assurent un traitement équitable pour tous. De plus, l’article 14 de la Directive sur les conditions de travail des fonctionnaires[11] étend l’application des échelles salariales prévues dans les conventions collectives aux fonctionnaires non syndiqués. Enfin, la Directive encadre l'attribution de la rémunération des fonctionnaires lors du recrutement.

[24]        Le Ministère ne jouit donc d’aucune discrétion à l’égard du salaire qu’il verse à ses employés et il doit s’en tenir aux règles établies.

[25]        Le Ministère reconnaît avoir commis une erreur lorsqu’il a déterminé le taux de traitement de M^me Tang Kou au moment de son recrutement : dans le calcul de son expérience pertinente, il a considéré deux expériences de travail comme des expériences à temps plein, alors qu’il s’agissait d’emplois à temps partiel, et il les a comptabilisées comme successives alors qu’elles étaient concomitantes. La correction de ces erreurs, à la suite de la révision effectuée, a eu pour effet de ramener à trois ans l’expérience qu’il peut reconnaître à M^me Tang Kou en application de la Directive.

[26]        Pour le Ministère, l'erreur n'étant pas créatrice de droit, M^me Tang Kou ne peut conserver les échelons qui lui ont été attribués par erreur. Il renvoie la Commission à plusieurs décisions[12] dans lesquelles ce principe est unanimement appliqué.

[27]        Finalement, le Ministère souligne que ni la compétence ni le rendement de M^me Tang Kou ne sont en cause : le travail de M^me Tang Kou est grandement apprécié au sein du Ministère. Toutefois, le Ministère soutient qu’il doit traiter ses employés de façon impartiale et respecter l'encadrement législatif et réglementaire.

[28]        Le Ministère demande donc à la Commission de rejeter l'appel de M^me Tang Kou.

ANALYSE ET MOTIFS

[29]        L’article 127 de la LFP permet un recours en appel à la Commission pour les fonctionnaires non régis par une convention collective concernant les matières que le gouvernement prévoit par règlement. En vertu du paragraphe 9° de l’article 2 du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[13], un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu de la Directive sur l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[14].

[30]        Dans la présente affaire, la Commission doit déterminer si le Ministère était en droit d’enlever à M^me Tang Kou, rétroactivement au 7 juillet 2014, deux échelons équivalant à deux années d’expérience et de réduire son taux de traitement annuel en conséquence.

[31]        Dans la fonction publique, la gestion des ressources humaines, incluant la détermination de la rémunération, est encadrée principalement par la LFP et la LAP, ainsi que par les règlements et les directives qui en découlent.

[32]        L’article 39 de la LFP mentionne que « [l]es sous-ministres et les dirigeants d'organismes gèrent les ressources humaines dans le cadre des politiques du Conseil du trésor en matière de gestion des ressources humaines ».

[33]        Ces politiques sont élaborées en vertu de l’article 31 de la LAP qui prévoit que : « [l]e Conseil du trésor établit des politiques de gestion des ressources humaines de la fonction publique, en tenant compte des objectifs de la Loi sur la fonction publique ».

[34]        Les articles 32 et 33 de la LAP précisent:

32. Pour la fonction publique, le Conseil du trésor:

1° […];

2° […];

3° détermine la rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des fonctionnaires. […]

33. Aucune rémunération ne doit être payée aux fonctionnaires en plus du traitement régulier attaché à leurs fonctions, sauf conformément à une décision du Conseil du trésor.

[35]        Ainsi, les fonctionnaires[15] nommés à des emplois réguliers ou occasionnels sont rémunérés conformément à la Directive. L’article 9[16] de cette directive énonce que, lors du recrutement d’un fonctionnaire à un emploi régulier ou occasionnel, le taux de traitement ou le traitement[17] est déterminé selon le nombre d’années d’expérience ou de scolarité exigé à l’occasion du concours ayant mené à la constitution de la LDA utilisée. Le taux de traitement y est défini à l’article 2 comme le taux de traitement annuel d’un fonctionnaire selon le taux de l’échelle correspondant à son classement et, le cas échéant, à son échelon, à l’exclusion de tout montant forfaitaire, supplément ou majoration de traitement, rémunération additionnelle, prime, allocation ou ajustement régional ou autre.

[36]        L’article 13[18] de la Directive permet à l’employeur de reconnaître, selon certains critères, de l’expérience ou de la scolarité additionnelle à celles prévues dans les conditions d’admission du concours ayant mené à la constitution de la LDA utilisée. Cependant, en vertu du même article, cette reconnaissance additionnelle ne peut excéder cinq années.

[37]        Dans la fonction publique, l’employeur ne jouit donc d’aucune latitude à l’égard de la rémunération qu’il peut accorder. Il en est ainsi pour le Ministère à l’égard de M^me Tang Kou.

[38]        La preuve a démontré que, en juillet 2014, le Ministère a établi à cinq années l’expérience qu’il pouvait reconnaître à M^me Tang Kou en vertu de la Directive. Il a fixé sa rémunération en conséquence.

[39]        La preuve a également démontré que le Ministère a alors commis des erreurs dans le calcul de l’expérience de M^me Tang Kou aux fins de l’application de la Directive.

[40]        En effet, pour ce qui est de l’expérience acquise à temps partiel, cette expérience devait être reconnue proportionnellement au temps consacré. Pour ce faire, le Ministère devait appliquer la « règle de 3 » pour ramener les emplois à temps partiel sur une base de 35 heures par semaine.

[41]        Pour ce qui est des expériences de travail concomitantes, le Ministère ne devait pas les comptabiliser comme des expériences successives, ni reconnaître plus de 35 heures par semaine, et ce, indépendamment du nombre total d’heures effectivement travaillées.

[42]        À cet égard, la Commission souligne que le deuxième alinéa de l’article 7 de la Directive concernant certains aspects de l’admission aux classes d’emploi de la fonction publique[19] prévoit:

De plus, les expériences pertinentes acquises au cours d’une même période ne peuvent être cumulées pour constituer une expérience d’une durée supérieure à cette période de concomitance.

[43]        Or, la Commission estime que cette règle, qui s’applique aux fins du calcul de l’expérience exigée par les conditions minimales d’admission, s’étend au calcul de l’expérience additionnelle à ces conditions et pouvant être reconnue pour l’attribution de la rémunération d’un fonctionnaire au recrutement.

[44]        Conséquemment, la Commission est d’avis que la détermination de la rémunération de M^me Tang Kou, au moment de son recrutement, comportait des erreurs et, une fois celles-ci constatées, le Ministère devait les corriger et ajuster conséquemment l’échelon et le taux de traitement de M^me Tang Kou.

[45]        Aussi injuste que la situation puisse sembler, l’erreur du Ministère ne permet pas à M^me Tang Kou de recevoir une rémunération à laquelle elle n’a pas droit. Tel que l’énonçait la Commission dans la décision Bérubé-Roy[20] :

[41]      En effet, l’erreur n’est pas créatrice de droit et ce principe de droit civil ne souffre d’aucune exception ni nuance, et ce, même si plusieurs années se sont écoulées entre la survenance de l’erreur et la connaissance de celle-ci. C’est d’ailleurs ce qu’énoncent toutes les décisions rapportées par le MJQ et celles consultées par la Commission à ce sujet. Pour illustrer ce large consensus, la Commission retient les propos de l’arbitre Richard Guay dans l’affaire Les Services d’adaptation Osmose :

Il est en effet reconnu que l’erreur n’est pas créatrice de droit. Dans la décision qu’il a rendue dans l’affaire L’Association professionnelle des technologistes médicaux du Québec et le Centre de santé l’Archipel, M^e André-P. Casgrain s’est exprimé ainsi :

« Rappelons par ailleurs qu’une erreur administrative ne saurait être génératrice de droits. Cette dernière question aussi bien que celle des droits acquis ayant déjà fait l’objet d’une jurisprudence abondante, le soussigné ne croit pas qu’il soit utile d’en traiter plus longuement. »^[…]

Le présent Tribunal croit également que le principe selon lequel une erreur n’est pas génératrice de droit est à ce point admis qu’il n’est pas nécessaire de citer toutes les décisions jurisprudentielles que l’employeur a soumises sur cette question.

[Références omises]

[46]        Par ailleurs, la Commission ne peut accéder à la demande de M^me Tang Kou de lui reconnaître son expérience de statisticienne comme de l’expérience additionnelle aux fins de la détermination de sa rémunération. En effet, le deuxième alinéa de l’article 13[21] de la Directive prévoit :

Afin d’être reconnue, une année d’expérience doit répondre aux conditions suivantes :

a)    être pertinente et avoir été effectuée dans des tâches de même niveau que l’emploi visé;

b)    avoir permis l’acquisition de connaissances ou d’habiletés de nature à accroître la compétence du fonctionnaire dans l’exercice de ses tâches.

[La Commission souligne]

[47]        Or, l’expérience de M^me Tang Kou à titre de statisticienne n’est pas une expérience de même niveau que celui d’agente de bureau.

[48]        Finalement, la Commission rappelle que l’attribution d’une rémunération qui ne respecte pas les règles établies contrevient aux principes d’impartialité et d’équité énoncés à l’article 3 de la LFP. Conséquemment, l’application stricte de la Directive par le Ministère, dans le dossier de M^me Tang Kou, témoigne du respect de ces principes à l’égard de tous les employés de la fonction publique.

[49]        POUR CES MOTIFS, la Commission rejette l’appel de M^me Chi Ling Tang Kou.