Décision

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Gabarit de jugement pour la cour d'appel

Procureur général du Canada c. Union of Canadian Correctional Officers — Syndicat des agents correctionnels du Canada - CSN (UCCO-SACC-CSN)

2019 QCCA 979

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-027667-187

(500-17-061217-108)

 

DATE :

 Le 5 juin 2019

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

 

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

APPELANT - défendeur

c.

 

UNION OF CANADIAN CORRECTIONAL OFFICERS - SYNDICAT DES AGENTS CORRECTIONNELS DU CANADA - CSN (UCCO-SACC-CSN)

et

PIERRE MALETTE

INTIMÉS - demandeurs

et

ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA

INTERVENANTE - intervenante

 

 

ARRÊT *

 

 

[1]               L’appelant se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure qui déclare l’inconstitutionnalité de l’alinéa 113b) de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral et suspend la déclaration d’invalidité constitutionnelle ainsi que les effets de son jugement pour une période de 12 mois.

[2]           Pour les motifs de la juge en chef Nicole Duval Hesler, auxquels souscrivent les juges Morissette et Hogue.

LA COUR : 

[3]           ACCUEILLE l’appel;

[4]           INFIRME le jugement de première instance;

[5]           DÉCLARE que l’atteinte à la liberté d’association découlant de l’alinéa b) de l’article 113 de la Loi est justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés.

[6]           LE TOUT avec les frais de justice en faveur de l’appelant.

 

 

 

 

 

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q.

 

 

 

 

 

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

 

 

 

 

 

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

 

Me Alexander Pless

Me Benoit de Champlain

MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA

Pour l’appelante

 

Me Benoit Laurin

Me Mathilde Baril-Jannard

LAROCHE MARTIN (SERVICE JURIDIQUE CSN)

Pour les intimés

 

Me Andrew Astritis

RAVEN CAMERON BALLANTYNE & YAZBECK

Pour l’intervenante

 

Date d’audience :

Le 28 janvier 2019



 

 

MOTIFS DE LA JUGE EN CHEF*

 

 

[7]           L’appelant se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure qui déclare l’inconstitutionnalité de l’alinéa 113b) de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral[1] et suspend la déclaration d’invalidité constitutionnelle ainsi que les effets de son jugement pour une période de 12 mois. Ses conclusions sont les suivantes :

[236]       DÉCLARE le paragraphe b) de l’article 113 de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral inconstitutionnel, nul et sans effet, à l’exception de l’interdiction relativement à la négociation collective d’une condition d’emploi qui a été ou pourrait être établie sous le régime de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, car il est incompatible avec la liberté d’association protégé par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés;

[237]       DÉCLARE le paragraphe b) de l’article 113 de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral inconstitutionnel et non justifié au sens de l’article 1 de la Charte canadienne [sic] des droits et libertés, à l’exception de l’interdiction relativement à la négociation collective d’une condition d’emploi qui a été ou pourrait être établie sous le régime de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État.[2]

[8]           J’estime que l’appel doit être accueilli. Bien que je partage l’opinion du premier juge que l’alinéa 113b) de la Loi constitue une entrave substantielle à la liberté d’association des intimés, de même que son analyse de cette question, analyse par ailleurs fort complète, j’estime par contre que cet alinéa se justifie puisqu’il est conforme aux exigences de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés[3]. Il convient en effet de rappeler que les droits garantis par la Charte canadienne peuvent être restreints par les législateur.es dans des limites raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans une société libre et démocratique.

LES FAITS

[9]           Depuis le 13 mars 2001, le syndicat intimé est accrédité à titre d’agent négociateur et représente les 6 500 agents correctionnels dans 58 établissements carcéraux à travers le Canada. Les conditions de travail de ce groupe sont négociées avec le Conseil du Trésor du Canada, l’employeur des travailleurs de la fonction publique canadienne.

[10]        En 2002, les membres font part au syndicat intimé de leur volonté de négocier sur la dotation (notamment, l’attribution des postes), les horaires de travail, l’ancienneté, le régime de retraite et la santé et sécurité du travail.

[11]        Or, en raison du cadre législatif en vigueur, ni la dotation ni le régime de retraite ne peuvent faire l’objet de dispositions dans la convention  collective.

[12]        En effet, l’article 113 b) de la Loi dispose que :

113. La convention collective qui régit une unité de négociation qui n’est pas définie à l’article 238.14 ne peut pas avoir pour effet direct ou indirect de modifier, de supprimer ou d’établir :

113. A collective agreement that applies to a bargaining unit — other than a bargaining unit determined under section 238.14 — must not, directly or indirectly, alter or eliminate any existing term or condition of employment or establish any new term or condition of employment if

 

 

a) une condition d’emploi de manière que cela nécessiterait l’adoption ou la modification d’une loi fédérale, exception faite des lois affectant les crédits nécessaires à son application;

(a) doing so would require the enactment or amendment of any legislation by Parliament, except for the purpose of appropriating money required for the implementation of the term or condition; or

 

 

b) une condition d’emploi qui a été ou pourrait être établie sous le régime de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Loi sur la pension de la fonction publique ou la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État.

(b) the term or condition is one that has been or may be established under the Public Service Employment Act, the Public Service Superannuation Act or the Government Employees Compensation Act.

 

 

[13]        En 2005, le syndicat intimé et Service correctionnel du Canada entament des pourparlers en parallèle afin de négocier sur la mutation, la création de comités sur la santé et sécurité et sur les descriptions des tâches, les nominations intérimaires et la dotation, et ce, sans impliquer le Conseil du Trésor. Les parties signent une entente (l’entente globale) le 26 juin 2006, laquelle ne fait pas partie de la convention collective. Cette entente porte notamment sur les congés, la mutation à la demande de l’employé, les nominations intérimaires, la santé et la sécurité, les mesures disciplinaires, la création de comités mixtes et un processus de médiation pour la résolution de conflits.

[14]        Le 24 mai 2006, le Conseil du Trésor et le syndicat intimé signent un protocole d’entente dans lequel le Conseil du Trésor s’engage à tenter d’obtenir des modifications à la réglementation sur les pensions.

[15]        Le 26 juin 2006, le Conseil du Trésor et le syndicat intimé signent la convention collective. Elle est toutefois silencieuse sur les aspects portant sur la mutation, la nomination et le régime de retraite.

[16]        En 2010, le syndicat intimé manifeste le désir de négocier en matière de dotation et de régime de retraite.

[17]        Invoquant la même disposition législative, le Conseil du Trésor refuse toute négociation à ce propos.

[18]        Le 5 octobre 2010, les intimés déposent une requête introductive d’instance en déclaration d’inconstitutionnalité et en nullité du paragraphe b) de l’article 113 de la Loi.

[19]        Le 5 novembre 2013, le Conseil du Trésor et le syndicat intimé signent une nouvelle convention collective, laquelle ne contient aucune disposition sur la dotation ni le régime de retraite. L’entente globale avec Service correctionnel du Canada est également renouvelée.

LE JUGEMENT DONT APPEL

[20]        Après avoir déterminé que l’alinéa 113b) de la Loi entrave substantiellement la liberté d’association des intimés, une conclusion que je partage, comme déjà mentionné, le juge examine si celui-ci peut être justifié par l’article premier de la Charte canadienne. Examinant les critères applicables, il considère, d’une part, que l’objectif du gouvernement est urgent et réel tant en matière de régime de retraite qu’en matière de dotation. J’y reviendrai. Il examine ensuite le lien rationnel existant entre les moyens adoptés et ces objectifs. Bien que ce lien soit ténu, selon le juge, la position de l’appelant est au moins logique et raisonnable, faisant en sorte qu’il passe au critère de l’atteinte minimale. C’est à cette dernière étape qu’il conclut que l’appelant ne réussit pas à la franchir ne s’étant pas demandé, et n’ayant pas cherché à démontrer « s’il pourrait atteindre son objectif par des mesures moins attentatoires[4] » que l’interdiction complète de négocier en matière de dotation et de régime de retraite pour réaliser les objectifs visés.

[21]        Cette partie du jugement est à mon sens erronée.

[22]        La question fondamentale posée par l’appel est donc celle de savoir si, tenant pour acquise la violation de la liberté d’association retenue par le premier juge, cette violation est ou non justifiée en vertu de l’article 1 de la Charte canadienne, plus précisément à l’étape du critère de l’atteinte minimale.

[23]        Avant de poursuivre plus loin cette analyse, certaines clarifications sont utiles.

[24]        Dans le Dictionnaire canadien des relations du travail, le terme « dotation en personnel » est défini comme suit :

« Dotation en personnel » : Processus regroupant l’ensemble des actes administratifs qui sont posés pour combler un poste vacant dans une unité administrative. La dotation en personnel recouvre certaines des activités relevant de la gestion du personnel, telles que la sélection, le placement, le perfectionnement et la mobilité des employés.[5]

[25]        Il convient ensuite de rappeler certains principes de base gouvernant le concept d’atteinte à la liberté d’association avant de passer à la question principale soulevée en appel.

[26]        Depuis l’arrêt Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique en 2007, la liberté d’association comprend aussi un droit procédural à la négociation collective, soit « le droit collectif à une consultation et à une négociation menées de bonne foi »[6]. Dans cette affaire, le gouvernement de la Colombie-Britannique avait adopté une loi afin de résoudre une « crise de viabilité » dans le système de santé. Cette loi touchait notamment à la sécurité d’emploi, la sous-traitance, la mise en disponibilité et la supplantation. Le gouvernement avait choisi d’invalider les clauses des conventions collectives incompatibles avec sa nouvelle loi, et ce, afin de permettre une plus grande latitude aux employeurs du secteur de la santé d’aménager à leur gré leurs relations avec leurs employés. Toutefois, les différents syndicats n’avaient été consultés que minimalement avant l’adoption du projet de loi. La Cour suprême devait déterminer si la liberté d’association protégeait le droit de négociation collective, soit « le droit des employés d’adhérer à un syndicat pour négocier avec l’employeur les questions liées au milieu de travail ou les conditions de travail »[7].

[27]        Répondant par l’affirmative, la Cour suprême décrivit l’activité protégée comme suit :

89. […] [L]e droit constitutionnel de négocier collectivement vise à protéger la capacité des travailleurs de participer à des activités associatives et leur capacité d’agir collectivement pour réaliser des objectifs communs concernant des questions liées au milieu travail [sic] et leurs conditions de travail. En bref, on pourrait décrire l’activité protégée comme l’union des efforts des employés pour réaliser des objectifs particuliers liés au travail. L’alinéa 2d) ne protège pas les objectifs particuliers que les employés cherchent à atteindre par cette activité associative. Il protège toutefois le processus de réalisation de ces objectifs. Cela signifie que les employés ont le droit de s’unir, de présenter collectivement des demandes à leurs employeurs du secteur de la santé et de participer à des discussions en vue d’atteindre des objectifs liés au milieu de travail. L’alinéa 2d) impose aux employeurs du secteur public des obligations correspondantes d’accepter de rencontrer les employés pour discuter avec eux. Il restreint aussi le pouvoir de légiférer en matière de négociation collective […][8].

 

[Soulignements ajoutés]

 

89. (…) [T]he constitutional right to collective bargaining concerns the protection of the ability of workers to engage in associational activities, and their capacity to act in common to reach shared goals related to workplace issues and terms of employment. In brief, the protected activity might be described as employees banding together to achieve particular work-related objectives. Section 2(d) does not guarantee the particular objectives sought through this associational activity. However, it guarantees the process through which those goals are pursued. It means that employees have the right to unite, to present demands to health sector employers collectively and to engage in discussions in an attempt to achieve workplace-related goals. Section 2(d) imposes corresponding duties on government employers to agree to meet and discuss with them. It also puts constraints on the exercise of legislative powers in respect of the right to collective bargaining, which we shall discuss below.

 

 

 

 

(Emphasis added)

[28]        Par contre, la Cour suprême prit soin de préciser que la liberté d’association protège uniquement contre des « entraves substantielles » à l’activité associative[9]. Ainsi, le « droit de négociation collective demeure un droit de portée restreinte » en ce qu’il « ne garantit pas l’atteinte de résultats quant au fond de la négociation ou à ses effets économiques » ni « le droit de revendiquer un modèle particulier de relations du travail ou une méthode particulière de négociation »[10].

[29]        La Cour suprême proposa l’analyse suivante pour déterminer si les dispositions ou le régime mis en place par la loi attente à la tenue de véritables négociations collectives :

111. Il s’agit de décider si certaines dispositions de la Loi violent le droit procédural de négociation collective en entravant de manière significative la tenue de véritables négociations collectives. Dans ce contexte, on retiendra comme exemples d’actions susceptibles d’avoir cet effet des gestes comme les suivants : l’omission de consulter, le refus de négocier de bonne foi, le retrait d’importants sujets de négociation et l’annulation unilatérale de conditions négociées.

 

112. L’analyse proposée ci-dessus commande l’examen de deux questions. Premièrement, la mesure entrave-t-elle - par son effet ou par son objet - l’exercice du droit à un processus de négociation collective? Deuxièmement, dans l’affirmative, compte tenu de l’importance de ses répercussions, évaluées en fonction des sujets visés et de son application, l’atteinte au droit d’association lié à la négociation collective est-elle substantielle et constitue-t-elle donc une atteinte au droit à la liberté d’association garantie par l’al. 2d)?[11]

 

[Soulignements ajoutés]

111. The question before us is whether particular provisions of the Act violate the procedural right to collective bargaining by significantly interfering with meaningful collective bargaining. In this context, examples of acts that may have such an impact are: failure to consult, refusal to bargain in good faith, taking important matters off the table and unilaterally nullifying negotiated terms.

 

 

 

 

112. On the analysis proposed above, two questions suggest themselves. First, does the measure interfere with collective bargaining, in purpose or effect? Secondly, if the measure interferes with collective bargaining, is the impact, evaluated in terms of the matters affected and the process by which the measure was implemented, significant enough to substantially interfere with the associational right of collective bargaining, so as to breach the s. 2(d) right of freedom of association?

 

 

(Emphasis added)

[30]        Comme les extraits précédents le démontrent, l’importance des sujets exclus de la convention collective est un facteur pertinent pour déterminer si la mesure gouvernementale constitue une entrave substantielle à la liberté d’association.

[31]        Appliquant le test développé dans Health Services aux faits de cette instance, il convient de souligner que l’interdiction complète de négocier sur la dotation et le régime de retraite est en place depuis 1967, soit bien avant l’arrivée de la Charte canadienne. De fait, « Parliament has always limited the scope of matters that may be collectively bargained, or that could be the subject of conciliation or arbitration in the federal public service »[12], afin de suivre les recommandations émises par le rapport Heeney[13]. Cette restriction « reflects a basic constitutional reality that the Treasury Board, as employer, cannot amend a statute of Parliament through a collective agreement »[14] [Soulignements ajoutés].

[32]        Comme le juge de première instance, j’estime qu’en retirant complètement de la négociation collective d’importants sujets en relations du travail, tels la dotation et le régime de retraite, l’alinéa 113b) de la Loi constitue une ingérence dans le processus de négociation collective et que cette atteinte est substantielle, vu l’importance des sujets proscrits et  son impact sur le droit collectif à une consultation et une négociation menées de bonne foi.

[33]        À tout événement, les parties n’ont pas remis en cause les conclusions de fait du premier juge. Je tiens donc pour avérée sa conclusion que la dotation et le régime de retraite constituent des sujets d’importance capitale en relations du travail et que leur retrait de la convention collective enfreint le droit d’association de façon significative.

[34]        L’impact de la mesure restrictive sur la consultation et la négociation de bonne foi est tout aussi radical. À titre d’exemple, la lettre de Daniel Langevin, négociateur au Secrétariat du Conseil du Trésor, est limpide, le régime de retraite ne peut faire l’objet de négociation :

À la fonction publique fédérale, le régime de retraite qui est prescrit par la loi n’est pas négociable, que ce soit à la table de négociation ou à toute autre tribune. […].[15]

[35]        Il s’avère également qu’aucune modification collectivement négociée en pareille matière ne pourrait être mise en vigueur sans pressions de nature politique, puisque les lois identifiées à l’alinéa 113b) de la Loi devraient être modifiées et que le Conseil du Trésor n’accepterait pas de discuter des revendications syndicales[16]en pareille matière.

[36]        C’est ainsi que l’entente globale signée par Service correctionnel du Canada et le syndicat intimé en marge de la convention collective a « pour objet de clarifier certaines dispositions de la convention collective des agent-e-s correctionnels »[17]. Par contre, « les dispositions de cette entente globale ne peuvent pas faire l’objet de griefs »[18] ni ne font partie de la convention collective[19]. Cette entente n’est pas intervenue avec le Conseil du Trésor, qui est pourtant l’employeur des agents des services correctionnels, mais bien avec Service correctionnel du Canada, soit l’administrateur général faisant partie du secteur de l’administration publique centrale au niveau de la gestion des ressources humaines[20]. Il faut préciser que l’entente globale signée en 2006 ne résulte pas de l’application de l’article 110 de la Loi puisque le « Conseil du Trésor n’a jamais signé d’entente à cet effet avec le Syndicat-demandeur et le Service correctionnel du Canada et que, de toute façon, cette nouvelle disposition de la Loi n’était pas applicable à la négociation en cours avec le Syndicat-demandeur »[21].

[37]        Cette entente n’est donc pas véritablement le fruit d’une négociation collective puisqu’elle est intervenue sur « permission »[22] de l’employeur, le Conseil du Trésor, et qu’elle ne fait pas partie de la convention collective, le Conseil du Trésor n’y étant pas partie. Il appert de la preuve que « le négociateur patronal a refusé de considérer le projet de renouvellement de l’entente globale [en 2010] en indiquant n’avoir aucun mandat à cette fin »[23].

[38]        Ce n’est qu’au début de l’année 2011 que le Conseil du Trésor démontrera une certaine ouverture à l’idée de permettre que certains sujets soient négociés directement avec Service correctionnel du Canada. C’est donc dire que c’est le Conseil du Trésor qui décide unilatéralement si les intimés pourront ou non négocier une entente globale. Cela démontre bien, entre autres éléments retenus par le juge de première instance, l’inégalité du rapport de force entre l’employeur et le syndicat.

[39]        Ces rappels de certains principes de base étant faits, passons à la question déterminante de la justification de la disposition attaquée sous l’article 1 de la Charte canadienne, plus précisément au stade de l’atteinte minimale.

L’ANALYSE SUR LA JUSTIFICATION SELON L’ARTICLE 1

[40]        La position de l’appelant est que l’alinéa 113b) de la Loi porte atteinte de façon minimale, plutôt que substantielle, à la liberté d’association. Le juge aurait donc erré en lui imposant un fardeau trop lourd et en omettant de tenir compte de la preuve établissant que la négociation du régime de pension dans le cadre d’une convention collective compromettrait la pérennité du régime. En ce qui concerne la dotation, l’alinéa 113b) de la Loi, dit l’appelant, n’empêche pas la conclusion d’ententes en la matière, mais a pour objectif de préserver l’indépendance de la Commission de la fonction publique ainsi que le principe du mérite. Enfin, toujours selon l’appelant, les effets bénéfiques de l’alinéa 113b) de la Loi l’emportent sur les effets néfastes de l’atteinte à la liberté d’association.

[41]        Quant à eux, les intimés soutiennent que le critère de l’atteinte minimale n’est satisfait ni pour le régime de retraite ni pour la dotation. La preuve démontrerait l’existence d’autres régimes de retraite où des aménagements ont été faits, notamment pour les contrôleurs aériens et les agents correctionnels. D’après les intimés, l’appelant n’apporte aucune preuve qui sous-tend que l’interdiction de négociation n’est qu’une atteinte minimale. En matière de dotation, le rôle de la Commission de la fonction publique aurait été assoupli au fil du temps, l’embauche étant faite par le superviseur immédiat, ce qui laisserait place à l’arbitraire.

[42]        La Cour suprême décrit en ces termes le test de l’article premier de la Charte canadienne :

69. […] Il faut à tout le moins qu'un objectif se rapporte à des préoccupations urgentes et réelles dans une société libre et démocratique, pour qu'on puisse le qualifier de suffisamment important.

 

70. En deuxième lieu, dès qu'il est reconnu qu'un objectif est suffisamment important, la partie qui invoque l'article premier doit alors démontrer que les moyens choisis sont raisonnables et que leur justification peut se démontrer. Cela nécessite l'application d'« une sorte de critère de proportionnalité »: R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 352. Même si la nature du critère de proportionnalité pourra varier selon les circonstances, les tribunaux devront, dans chaque cas, soupeser les intérêts de la société et ceux de particuliers et de groupes. À mon avis, un critère de proportionnalité comporte trois éléments importants. Premièrement, les mesures adoptées doivent être soigneusement conçues pour atteindre l'objectif en question. Elles ne doivent être ni arbitraires, ni inéquitables, ni fondées sur des considérations irrationnelles. Bref, elles doivent avoir un lien rationnel avec l'objectif en question. Deuxièmement, même à supposer qu'il y ait un tel lien rationnel, le moyen choisi doit être de nature à porter "le moins possible" atteinte au droit ou à la liberté en question: R. c. Big M Drug Mart Ltd., précité, à la p. 352. Troisièmement, il doit y avoir proportionnalité entre les effets des mesures restreignant un droit ou une liberté garantis par la Charte et l'objectif reconnu comme « suffisamment important »[24].

 

[Soulignements ajoutés]

 

69. (…) It is necessary, at a minimum, that an objective relate to concerns which are pressing and substantial in a free and democratic society before it can be characterized as sufficiently important.

 

70. Second, once a sufficiently significant objective is recognized, then the party invoking s. 1 must show that the means chosen are reasonable and demonstrably justified. This involves "a form of proportionality test": R. v. Big M Drug Mart Ltd., supra, at p. 352. Although the nature of the proportionality test will vary depending on the circumstances, in each case courts will be required to balance the interests of society with those of individuals and groups. There are, in my view, three important components of a proportionality test. First, the measures adopted must be carefully designed to achieve the objective in question. They must not be arbitrary, unfair or based on irrational considerations. In short, they must be rationally connected to the objective. Second, the means, even if rationally connected to the objective in this first sense, should impair "as little as possible" the right or freedom in question: R. v. Big M Drug Mart Ltd., supra, at p. 352. Third, there must be a proportionality between the effects of the measures which are responsible for limiting the Charter right or freedom, and the objective which has been identified as of "sufficient importance".

 

 

 

 

 

 

 

(Emphasis added)

L’objectif urgent et réel

[43]        Dans l’arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), la Cour suprême décrit le critère de l’objectif urgent et réel comme étant la question « de savoir si l’objectif de la mesure attentatoire est suffisamment important pour justifier en principe une restriction des droits et libertés garantis par la Constitution »[25].

[44]        L’objectif de soustraire le régime de retraite de la négociation collective vise « à favoriser la mobilité des employés d’un secteur de la fonction publique à un autre », d’assurer la prévisibilité de la rente et le maintien du contrôle des obligations financières du gouvernement étant donné qu’il doit puiser à même les fonds publics pour financer le régime[26]. En matière de dotation, l’objectif est d’assurer la pérennité du principe du mérite et ainsi s’assurer que les postes soient attitrés aux personnes qualifiées choisies sur la base du mérite et non en fonction d’autres critères.

[45]        Le juge a conclu que « la PGC a établi que l’objectif des restrictions que le paragraphe b) de l’article 113 de la LRTPF impose […] est urgent et réel »[27]. Cette conclusion, que la preuve appuie du reste, n’étant pas remise en cause par les intimés[28], ce critère est satisfait.

Le lien rationnel

[46]        Dans l’affaire Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, la Cour suprême s’est penchée sur l’analyse du lien rationnel du test de l’article premier de la Charte canadienne. À ce stade, il n’est pas nécessaire d’être en présence d’un lien de cause à effet ou d’une preuve empirique ou scientifique. Une preuve fondée sur la raison ou la logique est suffisante[29]. De fait, « [l]e gouvernement doit démontrer qu’il est raisonnable de supposer que la restriction peut contribuer à la réalisation de l’objectif et non qu’elle y contribuera effectivement »[30]. Ce critère « n’est pas particulièrement exigeant »[31] et la preuve n’a pas à établir « de façon concluante que les moyens adoptés dans la loi permettent la réalisation des objectifs du gouvernement »[32]. Il suffit que cette conclusion soit logique et raisonnable.

[47]        Bien que le juge considère que « la preuve de la PGC n’est pas concluante quant à la nécessité de l’interdiction de la négociation collective »[33], il conclut tout de même, comme déjà mentionné, que la position du gouvernement « est au moins logique et raisonnable »[34] et passe à la prochaine étape du test.

L’atteinte minimale

[48]        Pour satisfaire au critère de l’atteinte minimale, la Cour suprême établit que la restriction doit être minimale et que l’atteinte ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire :

160. À la deuxième étape de l'analyse de la proportionnalité, le gouvernement doit établir que les mesures en cause restreignent le droit à la liberté d'expression aussi peu que cela est raisonnablement possible aux fins de la réalisation de l'objectif législatif. La restriction doit être «minimale», c'est-à-dire que la loi doit être soigneusement adaptée de façon à ce que l'atteinte aux droits ne dépasse pas ce qui est nécessaire. Le processus d'adaptation est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur. Si la loi se situe à l'intérieur d'une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu'elle a une portée trop générale simplement parce qu'ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l'objectif et à la violation; [références omises]. Par contre, si le gouvernement omet d'expliquer pourquoi il n'a pas choisi une mesure beaucoup moins attentatoire et tout aussi efficace, la loi peut être déclarée non valide[35].

 

[Soulignements ajoutés]

160. As the second step in the proportionality analysis, the government must show that the measures at issue impair the right of free expression as little as reasonably possible in order to achieve the legislative objective. The impairment must be "minimal", that is, the law must be carefully tailored so that rights are impaired no more than necessary. The tailoring process seldom admits of perfection and the courts must accord some leeway to the legislator. If the law falls within a range of reasonable alternatives, the courts will not find it overbroad merely because they can conceive of an alternative which might better tailor objective to infringement: (References omitted) On the other hand, if the government fails to explain why a significantly less intrusive and equally effective measure was not chosen, the law may fail.

 

 

 

 

 

 

(Emphasis added)

[49]        Cependant, « le gouvernement n’est pas tenu de recourir au moyen le moins attentatoire possible pour réaliser son objectif, mais celui qu’il choisit doit se situer à l’intérieur d’une gamme de mesures alternatives raisonnables »[36]. De fait, selon la Cour suprême, « [l]e critère de l’atteinte minimale est respecté dès lors que la solution retenue fait partie de celles qui sont raisonnablement défendables »[37].

[50]        Dans l’arrêt Alberta c. Hutterian Brethren, la Cour suprême précise ce qui suit sur l’existence d’autres moyens moins attentatoires d’atteindre l’objectif du gouvernement :

55. Je m’empresse de préciser que, pour déterminer s’il existe des moyens moins radicaux d’atteindre l’objectif gouvernemental, le tribunal n’a pas à être convaincu que la solution de rechange permettrait d’atteindre l’objectif exactement dans la même mesure que la mesure contestée. En d’autres mots, le tribunal ne doit pas accepter une formulation de l’objectif gouvernemental d’une rigueur ou d’une précision irréaliste qui soustrairait en fait la mesure législative à tout examen à l’étape de l’atteinte minimale. L’obligation de choisir une mesure « tout aussi efficace » mentionnée dans le passage précité de RJR-MacDonald ne doit pas être poussée à l’extrême jusqu’à devenir irréalisable. Ce type de mesure inclut les solutions de rechange qui protègent suffisamment l’objectif du gouvernement, compte tenu de toutes les circonstances : Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350. Bien que le gouvernement ait droit à une certaine déférence à l’égard de la formulation de son objectif, cette déférence n’est ni aveugle ni absolue. Le critère de l’atteinte minimale consiste à se demander s’il existe un autre moyen moins attentatoire d’atteindre l’objectif de façon réelle et substantielle. Comme je l’explique plus loin, j’estime que le dossier en l’espèce ne présente aucune solution de rechange de cette nature[38].

 

[Soulignements ajoutés]

55. I hasten to add that in considering whether the government’s objective could be achieved by other less drastic means, the court need not be satisfied that the alternative would satisfy the objective to exactly the same extent or degree as the impugned measure. In other words, the court should not accept an unrealistically exacting or precise formulation of the government’s objective which would effectively immunize the law from scrutiny at the minimal impairment stage. The requirement for an “equally effective” alternative measure in the passage from RJR-MacDonald, quoted above, should not be taken to an impractical extreme. It includes alternative measures that give sufficient protection, in all the circumstances, to the government’s goal: Charkaoui v. Canada (Citizenship and Immigration), 2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350. While the government is entitled to deference in formulating its objective, that deference is not blind or absolute. The test at the minimum impairment stage is whether there is an alternative, less drastic means of achieving the objective in a real and substantial manner. As I will explain, in my view the record in this case discloses no such alternative.

 

 

 

 

 

 

 

(Emphasis added)

[51]        Dans les matières sociales, économiques, politiques, d’intérêt public ou qui ont une incidence sur les finances publiques, les tribunaux reconnaissent généralement une certaine latitude au législateur[39] et font montre de déférence à l’égard des choix qu’il retient. En témoignent les extraits suivants des arrêts Libman c. Québec (Procureur général) et Chaoulli c. Québec (Procureur général) de la Cour suprême :

59. Notre Cour a déjà souligné à plusieurs reprises que, dans les domaines sociaux, économiques ou politiques où le législateur doit concilier des intérêts différents afin de choisir une politique parmi plusieurs qui pourraient être acceptables, les tribunaux doivent faire preuve d’une grande retenue face aux choix du législateur en raison de sa position privilégiée pour faire ces choix.  À l’opposé, les tribunaux seront plus sévères face aux choix du législateur dans les domaines où l’État joue le rôle d’«adversaire singulier de l’individu» — principalement en matière criminelle — en raison de leur expertise dans ces domaines [références omises] [40].

 

***

95. En somme, le tribunal doit faire montre de déférence lorsque la preuve démontre que le gouvernement a accordé son juste poids à chaque intérêt en jeu.  Certains facteurs militent en faveur d’une plus grande déférence, tels l’aspect prospectif de la décision, l’incidence sur les finances publiques, la multiplicité des intérêts divergents, la difficulté d’apporter une preuve scientifique et le court délai dont a bénéficié l’État.  Cette énumération n’est évidemment pas exhaustive.  Elle sert surtout à mettre en relief le fait que le choix de la mesure revient au gouvernement, que la décision est souvent complexe et difficile et qu’il doit disposer des moyens et du temps nécessaires pour réagir.  Mais, comme le disait la juge McLachlin (maintenant Juge en chef) dans RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, par. 136, « … il faut prendre soin de ne pas pousser trop loin la notion du respect » [41].

 

59. This Court has already pointed out on a number of occasions that in the social, economic and political spheres, where the legislature must reconcile competing interests in choosing one policy among several that might be acceptable, the courts must accord great deference to the legislature’s choice because it is in the best position to make such a choice. On the other hand, the courts will judge the legislature’s choices more harshly in areas where the government plays the role of the “singular antagonist of the individual” — primarily in criminal matters — owing to their expertise in these areas (references omitted).

 

 

***

95. In short, a court must show deference where the evidence establishes that the government has assigned proper weight to each of the competing interests. Certain factors favour greater deference, such as the prospective nature of the decision, the impact on public finances, the multiplicity of competing interests, the difficulty of presenting scientific evidence and the limited time available to the state. This list is certainly not exhaustive. It serves primarily to highlight the facts that it is up to the government to choose the measure, that the decision is often complex and difficult, and that the government must have the necessary time and resources to respond. However, as McLachlin J. (as she then was) said in RJR-MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3 S.C.R. 199, at para. 136, “. . . care must be taken not to extend the notion of deference too far”.

[52]        En outre, la question que les tribunaux doivent se poser « au volet de la réflexion relative à l’atteinte minimale est celle de savoir si l’atteinte qui découle de la loi va trop loin par rapport à l’objectif du législateur »[42].

[53]        La preuve présentée par l’appelant pour le critère de l’atteinte minimale repose principalement sur les rapports et témoignages des experts Roy Stuart et Luc Juillet.

[54]        L’expert sur les régimes de retraite, Roy Stuart, expose les raisons pour lesquelles le régime de retraite doit être totalement exclu de la négociation collective :

27.       Public sector pension plans are generous, require high levels of contributions and over time build up very large liabilities and asset pools. […] The concern is that the collective bargaining of pensions would likely lead to the eventual fragmentation of the existing framework, making it more difficult or even impossible to maintain the current plans without undue cost and risk.

30.       The uniform plan strategy can provide benefits for plan members, too. Having a single uniform plan supports employee mobility and career planning in the public service by preventing the development of differences in plan provisions that could present barriers to movement between jobs or career streams. A single plan also provides advantages of large scale, including lower per unit costs, and simplified administration.

32.       […] A future generation of plan members and taxpayers may be forced to bear the brunt of commitments made many years previously. Such extended time horizons do not synchronize well with the more immediate focus that is typical of collective bargaining.

42.       […] The potential disadvantage of this approach, as already stated, is the risk that the pressures and modalities of collective bargaining will lead to results that are not sustainable and may be hard or impossible to correct, particularly in a situation where there are multiple bargaining agents and a complex plan. […]

60.       The separation of pension provisions along collective bargaining unit lines would likely make it much harder to achieve the public policy objective of providing equitable pension benefits at a reasonable cost to taxpayers. One of the key reasons large pension plans can offer attractive design features - such as early retirement - is because the cost of such features is spread over a large and diverse membership, some of whom will choose not to or will be unable to take advantage of that design feature. […]

63.       There could also be negative consequences for plan members pursuing their public service career paths. Were there to develop multiple, occupation-specific pension rule sets, occupational groups could become ‘siloed’ with pension plan differences creating friction on movement between occupational groups, such as between bargaining units or from included to excluded employment. […][43]

[Soulignements ajoutés]

[55]        J’accepte la position de l’appelant que, bien que le juge ait reconnu tous les progrès accomplis en vue de modifier le régime de retraite, il n’a pas tenu compte de la preuve voulant que la négociation du régime de pension, dans le cadre de l’établissement d’une convention collective fût sous-optimale et compromît la pérennité du régime, notamment en termes de risque de fractionnement du régime. D’après l’appelant, le témoignage de l’expert Roy Stuart expose en détail les alternatives qui s’offraient au gouvernement ainsi que les avantages et les inconvénients des autres options en ce qui a trait au régime de retraite.

[56]        Il appert effectivement de la preuve que des modifications ont bel et bien été apportées au régime de retraite, notamment pour les agents des services correctionnels (possibilité à 50 ans de prendre sa retraite, sans pénalité, après 25 ans)[44], sans nécessiter de changements quant à une participation aux risques. Par ailleurs, les articles 24.1 à 24.6 de la Loi sur la pension de la fonction publique[45] s’appliquent exclusivement à Service correctionnel du Canada. D’autres dispositions de cette loi s’appliquent exclusivement aux contrôleurs aériens. De plus, les articles 53 à 58 du Règlement sur la pension de la fonction publique[46] s’appliquent uniquement à Service correctionnel du Canada. Par conséquent, bien que l’alinéa 113b) de la Loi interdise la négociation collective en matière de régime de retraite, il convient de considérer que cette interdiction n’empêche pas les fonctionnaires de la fonction publique canadienne de faire valoir leurs intérêts, de proposer des modifications et, dans certains cas, de les voir prises en compte. En l’espèce, l’interdiction de négocier le régime de retraite fait partie des solutions raisonnables qui s’offraient au législateur, notamment en raison des considérations d’intérêt public, du fait qu’il s’agit des finances publiques et que la solution dessert de façon substantielle et réelle l’objectif du gouvernement.

[57]        Ajoutons que le rôle des tribunaux n’est pas de se substituer aux législateur.es.

[58]        En ce qui a trait à la dotation, l’appelant soutient que si elle devait être négociée, l’indépendance de la Commission de la fonction publique serait compromise et des facteurs étrangers au principe du mérite pourraient entrer en jeu. De surcroît, il soutient que l’alinéa 113b) attaqué n’empêche pas les discussions et la conclusion d’ententes sur la dotation[47].

[59]        L’expert Luc Juillet souligne dans son rapport que « l’adoption du principe du mérite en matière de dotation fut la raison essentielle de [l]a création [de la Commission de la fonction publique] »[48]. Selon lui, encore aujourd’hui, « le principe du mérite et la neutralité politique qui y est associée continuent d’être considérés comme des principes fondamentaux des fonctions publiques de ces démocraties parlementaires »[49]. Par conséquent, il considère que la dotation doit toujours être exclue de la négociation collective puisque « soumettre les règles de dotation aux aléas des négociations collectives engendrerait le risque de voir l’intérêt public compromis par le jeu des intérêts particuliers de l’employeur et des employés »[50].

[60]        Cependant, cette position mérite d’être pondérée. La Loi sur l’emploi dans la fonction publique[51] a modernisé la dotation lorsqu’elle a modifié la définition du mérite. Dans un rapport sur les 100 ans de la Commission de la fonction publique, on mentionne ce qui suit :

Cette nouvelle démarche à l’égard du mérite offre également une plus grande souplesse pour fixer des objectifs d’équité en matière d’emploi en tant que besoin organisationnel. L’employeur établit des normes de qualification et détient le pouvoir de définir ce qu’une une « promotion », et, de ce fait, le type de postes admissibles à des mutations, puisque celles-ci ne sont pas assujetties au mérite[52].

[61]        L’appelant souhaite maintenir l’exclusion de la dotation du cadre de la négociation collective afin de préserver le principe du mérite. Ce principe,  consacré du reste à l’article 30 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, est passé du « principe du "plus qualifié" . . . à une approche axée sur les valeurs qui permet aux gestionnaires de mener des processus d’embauche plus efficaces et de trouver la "bonne personne" pour l’organisation »[53]. L’expert Juillet reconnaît l’assouplissement du principe du mérite de façon à assurer « une plus grande flexibilité aux administrateurs, leur permettant d’exercer davantage leur jugement sur les besoins de leur organisation »[54].

[62]        Par ailleurs, madame Hélène Laurendeau, de la Commission de la fonction publique, indique que la Commission a le pouvoir exclusif de nommer les fonctionnaires de la fonction publique fédérale[55], exception faite de cinq organismes distincts, à savoir « l’Agence du revenu du Canada, l’Agence Parcs Canada, les Instituts de recherche en santé du Canada, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada et l’Office national du film »[56].

[63]        Malgré le fait que la Commission détienne l’exclusivité, ou presque, de nommer les fonctionnaires fédéraux, elle peut déléguer ce pouvoir à l’administrateur général ou au premier dirigeant, qui à leur tour, peuvent déléguer ce pouvoir à tout gestionnaire à l’intérieur de la même organisation[57]. Il revient alors à cette personne d’évaluer le critère du mérite. Par contre, la Commission peut réviser, limiter ou même annuler la délégation de pouvoirs en cas d’irrégularités graves ou peut imposer des conditions quant à la délégation de pouvoirs[58]. En conséquence, la Commission a toujours la mainmise sur la dotation, mais elle peut tout de même déléguer certains pouvoirs, comme celui de nomination, sans que cela affecte le principe du mérite ou celui de la neutralité politique, « composantes clés de la fonction publique fédérale »[59].

[64]        Il appert de la preuve que le principe du mérite a été assoupli au fil du temps et que la Commission peut déléguer aux administrateurs généraux ou aux supérieurs immédiats le pouvoir de nommer des fonctionnaires. Cependant, le principe du mérite est encore important puisqu’il fait partie de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique.

[65]        Par ailleurs, il faut bien reconnaître que l’indépendance de la Commission de la fonction publique pourrait être compromise si la dotation était négociée puisque d’autres facteurs pourraient être pris en compte lors du processus. Il faut aussi souligner qu’il est possible de négocier certaines conditions de travail à deux niveaux, soit avec l’employeur et l’administrateur général, ce qui tempère l’interdiction de négocier en la matière. Bref, comme pour le régime de retraite, l’interdiction de négociation concernant la dotation s’inscrit dans l’éventail des solutions raisonnables qui s’offraient aux législateur.es.

[66]        Pour résumer, l’appelant satisfait le critère de l’atteinte minimale puisque l’interdiction de négocier en matière de régime de retraite et de dotation n’est pas absolue dans les faits, mais plutôt raisonnablement adaptée afin de favoriser les objectifs du gouvernement.

La proportionnalité entre les effets de la mesure restreignant la liberté d’association et l’objectif urgent et réel

[67]        Pour ce dernier critère, « il doit y avoir proportionnalité entre l’objectif et les mesures adoptées dans la loi et, plus particulièrement, entre les effets bénéfiques de la loi et ses effets préjudiciables »[60]. Selon la Cour suprême, « [a]lors que les volets précédents du test établi dans Oakes portent sur l’objectif de la mesure, à cette étape, l’évaluation se rattache à un examen de ses effets […]; le tribunal doit décider, sous l’angle normatif, si l’atteinte au droit en question peut se justifier dans une société libre et démocratique »[61].

[68]        L’appelant avance encore que  « [l]es effets néfastes sur la liberté d’association des intimés sont minimes compte tenu des divers forums où ils peuvent avancer leurs intérêts en matière de pension et de dotation », sans compter que le régime de retraite est l’un des plus généreux au pays.

[69]        Le juge de première instance ayant conclu que le critère de l’atteinte minimale n’était pas satisfait, il n’a pas poursuivi jusqu’au bout les étapes du test de l’article premier de la Charte canadienne. Les intimés ne se sont pas non plus exprimés sur cet aspect.

[70]        J’estime qu’en pondérant l’ensemble des éléments ci-dessus décrits et la gravité de l’atteinte à la liberté d’association, force est de conclure que les effets bénéfiques de l’interdiction de négocier en matière de dotation et de régime de retraite supplantent les effets préjudiciables sur la liberté d’association. Les mesures mises en place par l’appelant étant proportionnelles à l’objectif poursuivi, les exigences de l’article premier de la Charte canadienne sont satisfaites.

[71]        Je résume ainsi ma pensée. Le juge n’a pas erré en concluant que l’alinéa 113b) de la Loi constitue une entrave substantielle à la liberté d’association. En effet, la preuve démontre que le régime de retraite et la dotation sont des sujets d’importance capitale pour les intimés et que l’interdiction d’inclure ces sujets dans la convention collective ne respecte ni la liberté de choix ni le concept d’un rapport de force équilibré entre la direction et le syndicat.

[72]        Par contre, le juge a erré en concluant que l’alinéa 113b) de la Loi ne peut être justifié suivant l’article premier de la Charte canadienne. Il a exigé un degré de preuve excessif. Il vaut de répéter que dans les domaines sociaux, économiques, politiques, d’intérêt public ou de finances publiques, les tribunaux doivent faire preuve de déférence face aux choix retenus par les législateur.es, qui occupent une position privilégiée pour procéder à des choix semblables.

[73]        En l’espèce, l’appelant a choisi une mesure raisonnable et acceptable pour remplir ses objectifs de façon réelle et substantielle. Il a également réussi à démontrer la proportionnalité des mesures adoptées aux objectifs poursuivis.

[74]        Pour ces motifs, je propose d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement de première instance avec les frais de justice et de déclarer que l’atteinte à la liberté d’association découlant de l’alinéa b) de l’article 113 de la Loi est justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés.

 

 

 

 

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q.


ANNEXE

Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral

 

110. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’employeur, l’agent négociateur d’une unité de négociation et l’administrateur général responsable d’un ministère figurant à l’annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques ou d’un autre secteur de l’administration publique fédérale figurant à l’annexe IV de cette loi peuvent décider conjointement d’entamer des négociations collectives sur toutes conditions d’emploi de tout fonctionnaire de l’unité de négociation employé au sein du ministère ou de l’autre secteur.

110. (1) Subject to the other provisions of this Part, the employer, the bargaining agent for a bargaining unit and the deputy head for a particular department named in Schedule I to the Financial Administration Act or for another portion of the federal public administration named in Schedule IV to that Act may jointly elect to engage in collective bargaining respecting any terms and conditions of employment in respect of any employees in the bargaining unit who are employed in that department or other portion of the federal public administration.

 

 

(2) Les négociations visées au paragraphe (1) ne peuvent avoir lieu à l’égard de plus d’un ministère ou un autre secteur de l’administration publique fédérale que si chacun des administrateurs généraux concernés a décidé d’y participer.

(2) Collective bargaining under subsection (1) may relate to more than one department or other portion of the federal public administration if each of the deputy heads concerned elects to engage in the collective bargaining.

 

 

(3) Les parties qui ont décidé d’entamer des négociations collectives au titre du paragraphe (1) doivent sans retard :

(3) The parties who elect to bargain collectively under subsection (1) must, without delay after the election,

a) se rencontrer et entamer des négociations collectives de bonne foi ou charger leurs représentants autorisés de le faire en leur nom;

(a) meet and commence, or cause authorized representatives on their behalf to meet and commence, to bargain collectively in good faith; and

b) faire tout effort raisonnable pour s’entendre sur les conditions d’emploi en cause.

(b) make every reasonable effort to reach agreement on the terms and conditions of employment in question.

 

 

Loi sur la pension de la fonction publique

 

 

24.1 Aux articles 24.2 à 24.4, service opérationnel s’entend d’un type de service désigné dans les règlements et effectué dans un établissement ou autre lieu ainsi désigné pour ce type de service; y est assimilée toute période non consacrée à un tel service précisée dans ces règlements.

24.1 In sections 24.2 to 24.4, operational service means service of a kind designated in the regulations that is carried out in the institution or other premises designated in those regulations in respect of that kind of service, and includes such periods of time spent away from that service as are specified in those regulations.

 

 

24.2 Les personnes qui, le 18 mars 1994 ou après cette date, sont employées dans le service opérationnel du Service correctionnel du Canada et qui étaient tenues par les paragraphes 5(1.1) ou (1.2), dans leur version au 31 décembre 2012, de contribuer au compte de pension de retraite ou à la Caisse de retraite de la fonction publique ou qui sont tenues par le paragraphe 5(2) de contribuer à la Caisse de retraite de la fonction publique peuvent choisir, lors de la cessation de leur emploi dans la fonction publique, à l’égard du service opérationnel qui constitue du service ouvrant droit à pension porté à leur crédit, une pension immédiate ou une allocation annuelle calculée en conformité avec les règlements, dans les circonstances et aux conditions que ceux-ci prévoient, en remplacement des autres prestations auxquelles elles ont droit, en vertu des paragraphes 13(1) ou 13.001(1), au titre de ce service.

24.2 Any person who is employed in operational service by the Correctional Service of Canada on or after March 18, 1994 and who was required by subsection 5(1.1) or (1.2), as it read on December 31, 2012, to contribute to the Superannuation Account or the Public Service Pension Fund or is required by subsection 5(2) to contribute to the Public Service Pension Fund is entitled, at his or her option on ceasing to be employed in the public service, in respect of the operational service that is pensionable service to his or her credit, to an immediate annuity or annual allowance calculated in the manner prescribed by the regulations, in the circumstances and subject to the terms and conditions prescribed by those regulations, in lieu of any benefit to which that person is otherwise entitled under subsection 13(1) or 13.001(1) in respect of that service.

 

 

24.3 Si une personne a droit à une prestation en vertu des paragraphes 13(1) ou 13.001(1) et de l’article 24.2, le nombre d’années de service ouvrant droit à pension porté à son crédit est, pour le calcul de la prestation à laquelle elle a droit en vertu des paragraphes 13(1) ou 13.001(1), réputé égal à la différence entre le nombre d’années de service ouvrant droit à pension porté à son crédit et le nombre d’années de service ouvrant droit à pension pour lequel elle a droit à une prestation en vertu de l’article 24.2.

24.3 If a person is entitled to a benefit under subsection 13(1) or 13.001(1), and section 24.2, the number of years of pensionable service to his or her credit is, for the purpose of computing the benefit to which he or she is entitled under subsection 13(1) or 13.001(1), deemed to be

 

(a) the number of years of pensionable service to his or her credit minus

 

(b) the number of years of pensionable service to his or her credit in respect of which he or she is entitled to a benefit under section 24.2.

 

 

24.4 (1) Sous réserve des paragraphes (2) et 5(6), la personne qui, le 18 mars 1994 ou après cette date, est employée dans le service opérationnel du Service correctionnel du Canada et qui est tenue par le paragraphe 5(2) de contribuer à la Caisse de retraite de la fonction publique doit, sauf dans les circonstances visées au paragraphe 5(3), y payer, par retenue sur le traitement ou autrement, une contribution s’élevant à un pourcentage de son traitement que le Conseil du Trésor détermine sur recommandation du ministre, laquelle se fonde sur l’avis d’actuaires, en sus de toute autre somme exigée par la présente loi.

24.4 (1) Subject to subsections (2) and 5(6), every person who is employed in operational service by the Correctional Service of Canada on or after March 18, 1994 and who is required by subsection 5(2) to contribute to the Public Service Pension Fund is, except in the circumstances described in subsection 5(3), required to contribute to the Public Service Pension Fund by reservation from salary or otherwise, in addition to any other amount required under this Act, any percentage of his or her salary that is determined by the Treasury Board on the recommendation of the Minister, which recommendation is to be based on actuarial advice.

 

 

24.4 (2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas à la personne faisant partie d’une catégorie de personnes visée aux règlements.

24.4 (2) Subsection (1) does not apply to any person who is a member of a class of persons prescribed by the regulations.

 

 

24.5 La mention au paragraphe 10(6) d’une prestation pour laquelle le contributeur peut exercer un choix en vertu des articles 13 ou 13.001 vaut également mention de la pension immédiate ou de l’allocation annuelle pour laquelle il peut exercer un choix en vertu de l’article 24.2, de même que la mention aux paragraphes 13(2) ou (3) ou 13.001(2) ou (3) à une pension immédiate, à une pension différée ou à une allocation annuelle à laquelle le contributeur avait droit en vertu des paragraphes 13(1) ou 13.001(1) vaut également mention de la pension immédiate ou de l’allocation annuelle à laquelle il a droit en vertu de l’article 24.2.

24.5 A reference in subsection 10(6) to a benefit specified at the contributor’s option under section 13 or 13.001 shall be read as including a reference to an immediate annuity or annual allowance at the contributor’s option under section 24.2, and a reference in subsection 13(2) or (3) or 13.001(2) or (3) to the immediate annuity, deferred annuity or annual allowance to which the contributor was entitled under subsection 13(1) or 13.001(1) shall be read as including a reference to the contributor’s entitlement to an immediate annuity or annual allowance under section 24.2.

 

 

24.6 Lorsqu’une personne qui a été employée dans le service opérationnel du Service correctionnel du Canada et qui reçoit une allocation annuelle payable en vertu de l’article 24.2 est employée à nouveau par la suite dans la fonction publique, le montant de toute pension ou allocation annuelle à laquelle elle peut avoir droit en vertu de la présente partie en cessant à nouveau d’être employée dans la fonction publique doit être ajusté conformément aux règlements pris en vertu de l’alinéa 42(1)x.1) pour tenir compte du montant de toute allocation annuelle qu’elle a reçue.

24.6 If a person who was employed in operational service by the Correctional Service of Canada and who is receiving an annual allowance payable under section 24.2 is subsequently re-employed in the public service, the amount of any annuity or annual allowance to which he or she may become entitled under this Part on again ceasing to be employed in the public service shall be adjusted in accordance with regulations made under paragraph 42(1)(x.1) to take into account the amount of any annual allowance that he or she has received.

 

 

Loi sur l’emploi dans la fonction publique

 

 

30. (1) Les nominations — internes ou externes — à la fonction publique faites par la Commission sont fondées sur le mérite et sont indépendantes de toute influence politique.

30. (1) Appointments by the Commission to or from within the public service shall be made on the basis of merit and must be free from political influence.

 

 

(2) Une nomination est fondée sur le mérite lorsque les conditions suivantes sont réunies :

(2) An appointment is made on the basis of merit when

 

 

a) selon la Commission, la personne à nommer possède les qualifications essentielles — notamment la compétence dans les langues officielles — établies par l’administrateur général pour le travail à accomplir;

(a) the Commission is satisfied that the person to be appointed meets the essential qualifications for the work to be performed, as established by the deputy head, including official language proficiency; and

 

 

b) la Commission prend en compte :

(b) the Commission has regard to

(i) toute qualification supplémentaire que l’administrateur général considère comme un atout pour le travail à accomplir ou pour l’administration, pour le présent ou l’avenir,

(i) any additional qualifications that the deputy head may consider to be an asset for the work to be performed, or for the organization, currently or in the future,

(ii) toute exigence opérationnelle actuelle ou future de l’administration précisée par l’administrateur général,

(ii) any current or future operational requirements of the organization that may be identified by the deputy head, and

(iii) tout besoin actuel ou futur de l’administration précisé par l’administrateur général.

(iii) any current or future needs of the organization that may be identified by the deputy head.

 

 

(3) Les besoins actuels et futurs de l’administration visés au sous-alinéa (2)b)(iii) peuvent comprendre les besoins actuels et futurs de la fonction publique précisés par l’employeur et que l’administrateur général considère comme pertinents pour l’administration.

(3) The current and future needs of the organization referred to in subparagraph (2)(b)(iii) may include current and future needs of the public service, as identified by the employer, that the deputy head determines to be relevant to the organization.

 

 

(4) La Commission n’est pas tenue de prendre en compte plus d’une personne pour faire une nomination fondée sur le mérite.

(4) The Commission is not required to consider more than one person in order for an appointment to be made on the basis of merit.

 

 

31. (1) L’employeur peut fixer des normes de qualification, notamment en matière d’instruction, de connaissances, d’expérience, d’attestation professionnelle ou de langue, nécessaires ou souhaitables à son avis du fait de la nature du travail à accomplir et des besoins actuels et futurs de la fonction publique.

31. (1) The employer may establish qualification standards, in relation to education, knowledge, experience, occupational certification, language or other qualifications, that the employer considers necessary or desirable having regard to the nature of the work to be performed and the present and future needs of the public service.

 

 

(2) Les qualifications mentionnées à l’alinéa 30(2)a) et au sous-alinéa 30(2)b)(i) doivent respecter ou dépasser les normes de qualification applicables établies par l’employeur en vertu du paragraphe (1).

(2) The qualifications referred to in paragraph 30(2)(a) and subparagraph 30(2)(b)(i) must meet or exceed any applicable qualification standards established by the employer under subsection (1).

 

 

Loi sur la fonction publique[62]

 

 

70. Les fonctionnaires sont régis par les dispositions de la convention collective qui leur sont applicables ou, à défaut de telles dispositions dans une telle convention collective, par les dispositions de la présente loi et de la Loi sur l’administration publique (chapitre A-6.01). Toutefois, aucune disposition d’une convention collective ne peut restreindre ni les pouvoirs de la Commission de la fonction publique, ni ceux du président du Conseil du trésor relativement aux processus de qualification pour le recrutement ou la promotion, à la qualification, aux banques de personnes qualifiées ou à la déclaration d’aptitudes. En outre, aucune disposition d’une convention collective ne peut restreindre les pouvoirs d’un sous-ministre, d’un dirigeant d’organisme, du gouvernement ou du Conseil du trésor à l’égard de l’une ou l’autre des matières suivantes:

70. Public servants are governed by the provisions of the collective agreement applicable to them, or if there are no such provisions in the collective agreement, by the provisions of this Act and the Public Administration Act (chapter A-6.01). However, no provision of a collective agreement may limit the powers of the Commission de la fonction publique or the powers of the chairman of the Conseil du trésor relating to recruitment or promotion qualification processes, qualification, banks of qualified persons or certification of qualification. Moreover, no clause of any collective agreement may limit the powers of a deputy minister, a chief executive officer, the Government or the Conseil du trésor with regard to any of the following matters:

 

 

1°  la nomination des candidats à la fonction publique ou la promotion des fonctionnaires;

(1)  the appointment of candidates to the public service or the promotion of public servants;

 

 

2°  la classification des emplois y compris la définition des conditions d’admission et la détermination du niveau des emplois en relation avec la classification;

(2)  the classification of positions, including the definition of conditions of eligibility and the determination of the level of positions relating to the classification;

 

 

3°  l’attribution du statut de fonctionnaire permanent et la détermination de la durée d’un stage probatoire lors du recrutement ou de la promotion;

(3)  the granting of permanent tenure and the determination of the duration of the probationary period for recruitment or on promotion;

 

 

4°  l’établissement des normes d’éthique et de discipline dans la fonction publique;

(4)  the establishment of standards of ethics and discipline in the public service;

 

 

5°  l’établissement des plans d’organisation et la détermination et la répartition des effectifs.

(5)  the establishment of organization plans and staffing procedures.

 

 

Un décret adopté en vertu de la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’oeuvre dans l’industrie de la construction (chapitre R-20) ou d’une autre loi, ou un document qui en tient lieu ou une convention collective conclue en vue d’un tel décret ne s’appliquent pas aux conditions de travail des fonctionnaires.

A decree adopted under the Act respecting labour relations, vocational training and workforce management in the construction industry (chapter R-20) or under another Act, or a document in lieu thereof or a collective agreement made with a view to such a decree does not apply to the conditions of employment of public servants.

 

 



*     Version française officielle de l’arrêt de la Cour.

*     Version française officielle des motifs de la juge en chef.

[1]     Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, L.C. 2003, ch. 22, al. 113b).

[2]     Union of Canadian Correctional Officers - Syndicat des agents correctionnels du Canada - CSN (UCCO-SACC-CSN) c. Procureure générale du Canada, 2018 QCCS 2539 [jugement entrepris].

[3]     Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11, art. 1.

[4]     Jugement a quo, paragr. 221.

[5]     Gérard Dion, Dictionnaire canadien des relations du travail, 2e éd., Québec, Presses de l’Université Laval, 1986, p. 169, « dotation en personnel ».

[6]     Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 107 (motifs conjoints des j. McLachlin et LeBel; la j. Deschamps est dissidente en partie). Voir également Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20.

[7]     Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 38.

[8]     Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 89.

[9]     Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 90.

[10]    Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 91.

[11]    Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 111 et 112.

[12]    Déclaration sous serment de Dennis Duggan, 12 juillet 2013, E.A., vol. 9, p. 2905, paragr. 41.

[13]    Déclaration sous serment de Dennis Duggan, 12 juillet 2013, E.A., vol. 9, p. 2905, paragr. 42 et 43.

[14]    Déclaration sous serment de Dennis Duggan, 12 juillet 2013, E.A., vol. 9, p. 2906, paragr. 44.

[15]    Pièce MG-5, Lettre de Daniel Langevin, 20 août 2002, E.A., vol. 2, p. 427.

[16]    Déclaration sous serment de Michel Gauthier, 30 avril 2013, E.A., vol. 1, p. 154, paragr. 32; Pièce MG-4, Correspondances diverses, en liasse, E.A., vol. 2, p. 392-426; Déclaration assermentée de Michel Bouchard, 1er mai 2013, E.A., vol. 3, p. 680, paragr. 9.

[17]    Pièce MG-15, Entente globale entre Service correctionnel du Canada et UCCO-SACC-CSN, 26 juin 2006, E.A., vol. 3, p. 467.

[18]    Pièce MG-15, Entente globale entre Service correctionnel du Canada et UCCO-SACC-CSN, 26 juin 2006, E.A., vol. 3, p. 467.

[19]    Pièce MG-15, Entente globale entre Service correctionnel du Canada et UCCO-SACC-CSN, 26 juin 2006, E.A., vol. 3, p. 496.

[20]    Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, articles 3, 11 et annexe IV.

[21]    Déclaration sous serment de Marc Thibodeau, 28 juin 2013, E.A., vol. 7, p. 2163, paragr. 74.

[22]    A.I., paragr. 89; Déclaration sous serment de Marc Thibodeau, 28 juin 2013, E.A., vol. 7, p. 2163, paragr. 72 et 75.

[23]    Déclaration sous serment de Michel Bouchard, 1er mai 2013, E.A., vol. 3, p. 682, paragr. 20-23.

[24]    R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, p. 138-39. Voir au même effet : Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 38.

[25]    RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, paragr. 143.

[26]    A.A., paragr. 134.

[27]    Jugement entrepris, paragr. 206.

[28]    A.I., paragr. 102.

[29]    Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 59.

[30]    Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, paragr. 48.

[31]    Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, paragr. 228. Voir au même effet : Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 148; Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, paragr. 143.

[32]    Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 149.

[33]    Jugement entrepris, paragr. 213.

[34]    Jugement entrepris, paragr. 219.

[35]    RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, paragr. 160. Voir au même effet : Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 66.

[36]    Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, paragr. 149.

[37]    Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11, paragr. 101. Voir au même effet : Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec inc., 2005 CSC 62, paragr. 94, « La Cour n’interviendra pas du seul fait qu’elle peut imaginer un moyen plus adéquat, moins attentatoire, de remédier au problème. Il suffit que la Ville démontre qu’elle a conçu une mesure restrictive raisonnablement adaptée à la situation ».

[38]    Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, paragr. 55. Voir au même effet : Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 150.

[39]    Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 66; Québec (Procureur général) c. A., 2013 CSC 5, paragr. 442-447 (motifs de la j. en chef McLachlin); Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, paragr. 35, 37 et 53.

[40]    Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, paragr. 59.

[41]    Chaoulli c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 35, paragr. 95 (motifs de la j. Deschamps).

[42]    Québec (Procureur général) c. A., 2013 CSC 5, paragr. 442 (motifs de la j. en chef McLachlin) [italiques dans l’original].

[43]    Rapport d’expert de Roy Stuart, 16 février 2011, E.A., vol. 11, p. 3834, paragr. 27, p. 3835, paragr. 30 et 32, p. 3836, paragr. 42, p. 3843, paragr. 60 et p. 3844, paragr. 63; Déclaration sous serment de Joan Arnold, 27 juin 2013, E.A., vol. 7, p. 2397-2399, paragr. 57-61; Jugement entrepris, paragr. 66 et 222.

[44]    Déclaration sous serment de Joan Arnold, 27 juin 2013, E.A., vol. 7, p. 2399-2402, paragr. 62-69; Jugement entrepris, paragr. 179.

[45]    L.R.C. (1985), ch. P-36.

[46]    Règlement sur la pension de la fonction publique, C.R.C., ch. 1358, art. 53 à 58.

[47]    A.A., paragr. 158.

[48]    Rapport d’expert de Luc Juillet, 15 mai 2012, E.A., vol. 13, p. 4752.

[49]    Rapport d’expert de Luc Juillet, 15 mai 2012, E.A., vol. 13, p. 4759.

[50]    Rapport d’expert de Luc Juillet, 15 mai 2012, E.A., vol. 13, p. 4768.

[51]    L.C. 2003, ch. 22, art. 12 et 13.

[52]    Pièce HL-17, « Les 100 ans de la Commission de la fonction publique du Canada 1908-2008 », juillet 2008, E.A., vol. 5, p. 1374.

[53]    Pièce HL-17, « Les 100 ans de la Commission de la fonction publique du Canada 1908-2008 », juillet 2008, E.A., vol. 5, p. 1374.

[54]    Rapport d’expert de Luc Juillet, 15 mai 2012, E.A., vol. 13, p. 4784.

[55]    Déclaration sous serment de Hélène Laurendeau, 26 juin 2013, E.A., vol. 4, p. 1252, paragr. 85.

[56]    Déclaration sous serment de Hélène Laurendeau, 26 juin 2013, E.A., vol. 4, p. 1252, paragr. 95.

[57]    Déclaration sous serment de Hélène Laurendeau, 26 juin 2013, E.A., vol. 4, p. 1252 et 1253, paragr. 97. Un des attendus de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique prévoit ce qui suit : « que le pouvoir de dotation devrait être délégué à l’échelon le plus bas possible dans la fonction publique pour que les gestionnaires disposent de la marge de manoeuvre dont ils ont besoin pour effectuer la dotation, et pour gérer et diriger leur personnel de manière à obtenir des résultats pour les Canadiens ».

[58]    Déclaration sous serment de Hélène Laurendeau, 26 juin 2013, E.A., vol. 4, p. 1259 et 1260, paragr. 119-121.

[59]    Déclaration sous serment de Hélène Laurendeau, 26 juin 2013, E.A., vol. 4, p. 1249, paragr. 87.

[60]    Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27, paragr. 138.

[61]    Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 76 [référence omise].

[62]    RLRQ, c. F-3.1.1.

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