DEMANDE DE RÉVISION en vertu de l’article 135 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[1].

[1]          Le 20 novembre 2011, la demanderesse transmet à l’organisme une demande rédigée comme suit :

« En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, je souhaite obtenir l’intégralité des rapports d’inspection faits par le Mapaq pour négligence envers [la compagnie A] à Saint-Pierre, Île d’Orléans, dont la propriétaire est madame D… T…. »

[2]          Le 8 décembre 2011, la responsable de l’accès de l’organisme refuse de confirmer l’existence des renseignements visés par la demande d’accès puisque cette confirmation risquerait d’entraîner l’une des conséquences prévues par l’article  28 de la Loi sur l’accès.

[3]          Le 4 janvier 2012, la demanderesse transmet à la Commission d’accès à l’information une demande de révision de la décision rendue par l’organisme.

[4]          À la suite de la demande de révision, une audience a lieu à Québec le 6 novembre 2012, en présence des parties.

PREUVE DE L’ORGANISME

[5]          Monsieur Daniel Lemay : le témoin est l’adjoint de la responsable de l’accès au sein de l’organisme depuis 1999. Il dépose à l’audience la demande d’accès du 20 novembre 2011, à la suite de laquelle il a préparé un accusé de réception transmis à la demanderesse le 23 novembre 2011 (pièce O-1) et une réponse transmise le 8 décembre 2011 (pièces O-2). Il affirme qu’au moment où il a traité la demande, il a considéré les paragraphes 2 et 5 du premier alinéa de l’article  28 de la Loi sur l’accès comme motifs de refus de l’organisme. Selon le témoin, l’organisme est habilité, en vertu de sa loi constitutive, à faire des enquêtes afin de prévenir, détecter ou réprimer des infractions aux lois.

[6]          La procureure de l’organisme dépose à la Commission, sous le sceau de la confidentialité, les rapports visés par la demande d’accès. Ce dépôt est fait conformément à l’article 20 des Règles de preuve et de procédure de la Commission d’accès à l’information[2] qui prévoit :

20.    La Commission peut prendre connaissance, en l'absence du requérant et à huis clos, d'un document que l'organisme public ou le tiers prétend devoir être soustrait à l'accès en vertu d'une restriction prévue à la section II de la Loi.

[7]          La procureure de l’organisme demande qu’une preuve soit faite à l’exclusion de la demanderesse.

[8]          La docteure Hélène Trépanier, médecin vétérinaire à l’emploi de l’organisme depuis 1984 et coordonnatrice des activités de bien-être des animaux d’élevage, est appelée à témoigner. Elle déclare être inspectrice à l’emploi de l’organisme. Elle explique brièvement que ses pouvoirs d’inspection découlent des dispositions de la Loi sur la protection sanitaire des animaux (L.R.Q., c. P-42) et plus particulièrement de la section IV.1.1 de ladite loi qui s’intitule De la sécurité et du bien-être des animaux. Elle explique que des amendements récents à cette législation ont eu pour effet d’assujettir à ladite loi tous les animaux domestiques, incluant le cheval.[3]

[9]          Elle poursuit son témoignage en décrivant les pouvoirs dont les inspecteurs sont titulaires en vertu de cette loi. Elle connaît la demanderesse qui est plaignante dans un dossier qui vise la personne désignée dans la demande d’accès. La demanderesse reproche à cette dernière de ne pas prodiguer les soins nécessaires à des chevaux dont elle a la garde.

[10]       Elle poursuit son témoignage en décrivant les interventions de l’organisme et le contenu des rapports déposés sous le sceau de la confidentialité. Elle explique également les motifs pour lesquels l’organisme ne peut divulguer le contenu des documents visés par la demande d’accès.

[11]       La demanderesse est autorisée à revenir en salle d’audience.

[12]       À la suite d’une question de la demanderesse, le témoin affirme qu’elle a été consultée par la Sûreté du Québec avant le mois d’avril 2012 relativement aux plaintes de la demanderesse. Le témoin explique que la Loi sur la protection sanitaire des animaux (chapitre P-42) ne s’appliquait pas aux chevaux avant le 17 mai 2012. Avant cette date, l’organisme n’avait pas de juridiction pour donner suite à cette catégorie de plainte et c’est la Sûreté du Québec qui devait être interpellée par les plaignants.

[13]       Un peu plus tard au cours de l’audience, après avoir entendu la demanderesse, l’organisme sollicite la permission de faire entendre de nouveau la docteure Trépanier, à l’exclusion de la demanderesse. Lors de ce complément autorisé par la Commission, la docteure Trépanier souligne que ces rapports pourraient être utilisés, à l’avenir, par l’organisme, lors du dépôt d’accusations contre la personne visée par les plaintes. Cette éventualité a motivé le refus de l’organisme de donner communication des rapports d’enquête.

PREUVE DE LA DEMANDERESSE

[14]       La demanderesse désire obtenir les rapports visés par sa demande d’accès. Elle comprend que toutes les informations personnelles contenues aux rapports devraient être retirées et elle ne désire pas obtenir de telles informations. Elle veut obtenir les rapports d’inspection pour s’assurer que les représentants de l’organisme ont fait leur travail. Elle dépose une copie de la Déclaration de services aux citoyens publiée par l’organisme (pièces D-1) qui contient l’engagement suivant : « fournir des services accessibles, courtois, rigoureux, transparents et équitables en toute circonstance afin de faciliter les démarches de nos clients. »

[15]       Elle veut connaître les interventions faites par l’organisme à la suite de sa plainte.

[16]       La demanderesse établit la suite chronologique des gestes qu’elle a posés :

-       1^er septembre 2011 : la demanderesse fait une première dénonciation à l’organisme (cette dénonciation aurait été égarée);

-       14 novembre 2011 : la demanderesse transmet à l’organisme une plainte par courriel;

-       18 novembre 2011 : la demanderesse communique avec la docteure Trépanier qui la dirige vers la Sûreté du Québec;

-       20 novembre 2011 : la demanderesse transmet une demande d’accès à l’organisme;

-       À la fin de l’année 2011, la demanderesse est avisée que l’enquête de la Sûreté du Québec est arrêtée;

-       Le 10 janvier 2012, la demanderesse reçoit une lettre de M. Guy Auclair, de la Direction générale de la santé animale et de l’inspection des viandes de l’organisme, lui confirmant que sa plainte a été traitée et qu’un projet de règlement visant à inclure les chevaux dans l’application de la section sur la sécurité et le bien-être des animaux doit être bientôt présenté pour adoption (pièce D-4);

-       Le 4 avril 2012, la demanderesse reçoit une nouvelle lettre de M. Guy Auclair qui rappelle à la demanderesse qu’en date du 4 avril 2012, la section IV.1.1 de la Loi sur la protection sanitaire des animaux ne vise pas les chevaux;

-       À la suite d’une nouvelle plainte, la demanderesse reçoit, le 18 avril 2012, une lettre de la Sûreté du Québec l’avisant qu’aucune poursuite ne sera déposée dans ce dossier (pièce D-2);

-       Le 20 août 2012, la demanderesse reçoit un accusé de réception du ministère de la Sécurité publique (pièce D-3);

-       La demanderesse dépose un échange de courriels avec un enquêteur de la Sûreté du Québec. Dans l’un de ceux-ci, l’enquêteur écrit :

« Comme il fut convenu que c’est le Mapaq qui nous contactera si des éléments criminels sont détectés, nous n’avons reçu aucune plainte de leur part. Il n’y a donc aucune plainte criminelle d’ouverte en date du 14 mai 2012. » (pièce D-6)

[17]       Selon la demanderesse, cette affirmation de la Sûreté du Québec démontre que l’enquête est terminée puisqu’aucune plainte n’a été reçue en date du 14 mai 2012.

[18]       La demanderesse ajoute que depuis cette date, les chevaux visés par la plainte sont morts et le site où ils étaient gardés a été déménagé par la personne visée par la plainte. Elle affirme qu’avant avril 2012, les plaintes devaient être portées auprès de la Sûreté du Québec et déposées, le cas échéant, en vertu du Code criminel. Comme aucune plainte n’a été déposée devant les tribunaux, l’enquête est bel et bien terminée et elle devrait avoir droit à la communication des rapports visés par la demande d’accès.

ANALYSE

[19]       L’organisme invoque les paragraphes 2 et 5 du premier alinéa de l’article 28 afin de refuser la communication des rapports visés par la demande d’accès. L’article 28 prévoit :

28. Un organisme public doit refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement contenu dans un document qu'il détient dans l'exercice d'une fonction, prévue par la loi, de prévention, de détection ou de répression du crime ou des infractions aux lois ou dans l'exercice d'une collaboration, à cette fin, avec une personne ou un organisme chargé d'une telle fonction, lorsque sa divulgation serait susceptible :

[…]

2° d'entraver une enquête à venir, en cours ou sujette à réouverture;

[…]

5° de causer un préjudice à une personne qui est l'auteur du renseignement ou qui en est l'objet;

[20]       Selon la procureure de l’organisme, ces dispositions de la Loi sur la protection sanitaire des animaux trouvent application dans la présente affaire :

1. Le ministre de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation est chargé de l'exécution de la présente loi. Il a notamment pour fonction de voir à ce que soit assuré un niveau approprié de protection sanitaire des animaux.

SECTION IV.1.1

DE LA SÉCURITÉ ET DU BIEN-ÊTRE DES ANIMAUX

55.9.1. Sont visés par les dispositions de la présente section les animaux domestiques ou gardés en captivité, autres que ceux régis par la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune (chapitre C-61.1), et qui appartiennent à une espèce ou catégorie désignée par règlement du gouvernement.

55.9.2. Le propriétaire ou le gardien d'un animal doit s'assurer que la sécurité et le bien-être de l'animal ne soient pas compromis. La sécurité ou le bien-être d'un animal est compromis lorsqu'il :

1° n'a pas accès à de l'eau potable ou à de la nourriture en quantité et en qualité compatibles avec ses impératifs biologiques;

2° n'est pas gardé dans un lieu convenable, salubre, propre, adapté à ses impératifs biologiques et dont les installations ne sont pas susceptibles d'affecter sa sécurité ou son bien-être ou n'est pas convenablement transporté dans un véhicule approprié;

3° ne reçoit pas les soins de santé requis par son état alors qu'il est blessé, malade ou souffrant;

4° est soumis à des abus ou des mauvais traitements qui peuvent affecter sa santé;

[…]

55.9.4. Les inspecteurs chargés d'appliquer les dispositions de la présente section sont désignés par le ministre.

SECTION IV.5

DISPOSITIONS PÉNALES ET AUTRES SANCTIONS

55.43. Quiconque contrevient à l'un des articles 2.0.1, 2.1, 3.1, 8, 9, 10, 10.1, 11.9, 11.12, 55.0.1, 55.2, 55.3.1, 55.3.2 55.4, 55.5, 55.5.1, 55.6, 55.7, 55.11, 55.12, 55.18, 55.19 ou à un règlement pris en vertu de l'article 3, du premier alinéa de l'article 3.0.1, du paragraphe 5° de l'article 55.0.2 ou en vertu du paragraphe 11° du premier alinéa de l'article 55.9 ou à une disposition d'un décret approuvant un programme visé à l'article 55.8 ou à une disposition d'un règlement pris en vertu de l'article 11.5, du paragraphe 2° de l'article 11.14 ou de l'article 55.8.1 ou à une condition d'une autorisation délivrée en application du deuxième alinéa de l'article 9 est passible d'une amende de 250 $ à 2 450 $ dans le cas d'une personne physique, et de 625 $ à 6 075 $ dans le cas d'une personne morale.

En cas de récidive, le contrevenant est passible d'une amende de 1 225 $ à 12 150 $ dans le cas d'une personne physique, et de 3 650 $ à 36 425 $ dans le cas d'une personne morale.

55.43.1. Le propriétaire ou le gardien d'un animal qui en compromet la sécurité ou le bien-être de la manière prévue à une disposition des paragraphes 1°, 2° ou 3° de l'article 55.9.2 est passible d'une amende de 600 $ à 12 000 $ et, en cas de récidive, d'une amende de 1 800 $ à 36 000 $.

Le propriétaire ou le gardien d'un animal qui en compromet la sécurité ou le bien-être de la manière prévue à une disposition du paragraphe 4° de l'article 55.9.2 est passible d'une amende de 2 000 $ à 25 000 $ et, en cas de récidive, d'une amende de 6 000 $ à 75 000 $.

[21]       Les articles 55.9.2 . et 55.43.1 de la Loi sur la protection sanitaire des animaux ont été modifiés par le chapitre 18 des Lois du Québec 2012. Ces deux dispositions sont entrées en vigueur le 15 juin 2012, soit après la demande d’accès.

[22]       Rappelons également que le Règlement sur les espèces ou catégories d’animaux désignés pour l’application de la section IV.1.1 de la Loi sur la protection sanitaire des animaux (R.R.Q, c. P-42, r. 6) s’applique au cheval depuis le 17 mai 2012. Il n’est pas contesté que les plaintes de la demanderesse avaient pour objet le signalement de mauvais traitements à l’endroit de chevaux, une espèce dont la sécurité et le bien-être sont désormais assurés par voie législative et réglementaire depuis le 17 mai 2012.

[23]       Avant cette date, les inspecteurs de l’organisme n’avaient pas juridiction sur le bien-être des chevaux. Les inspecteurs avaient néanmoins les pouvoirs de vérifier le respect des autres dispositions de la Loi sur la protection sanitaire des animaux telles que les obligations en matière de traçabilité.

[24]       Selon la docteure Trépanier, il est possible que les éléments constatés dans l’un des rapports visés par la demande d’accès soient utilisés dans l’avenir à l’encontre de la propriétaire des animaux visés par la plainte si de nouveaux événements surgissent et qu’ils entraînent la réouverture de l’enquête.

[25]       Le soussigné a pris connaissance des rapports d’inspection déposés sous le sceau de la confidentialité. Il faut rappeler (cela n’a pas été nié à l’audience) que tous les rapports d’inspection visés par la demande d’accès ont été rédigés par des inspecteurs autorisés par l’organisme et ce, avant le 17 mai 2012, date de l’entrée en vigueur du règlement qui déclarait que la section IV.1.1 de la Loi sur la protection sanitaire des animaux s’appliquait dorénavant au cheval.

[26]       Il ne fait pas de doute, à la lecture des dispositions de la Loi sur la protection sanitaire des animaux, que les inspecteurs désignés par le ministre de l’organisme :

« … sont des personnes visées par l’article 28 … dont les activités étaient axées vers la recherche d’infraction, c’est-à-dire la violation d’une disposition légale entraînant une sanction pénale afin de prévenir leur répétition ou de les sanctionner ».[4]

[27]       Cependant, il y a lieu de se demander si les renseignements colligés dans ces rapports d’inspection avant l’application des dispositions sur la sécurité, l’hygiène et le bien-être aux chevaux pourraient, s’ils étaient divulgués, entraver une enquête à venir, en cours ou sujette à réouverture. De même, la divulgation de ces renseignements serait-elle susceptible de causer un préjudice à une personne qui est l’auteur du renseignement ou qui en est l’objet ?

[28]       La procureure de l’organisme affirme que de nouvelles inspections pourraient avoir lieu dans l’avenir et que dans l’éventualité de poursuites pénales, certaines informations contenues dans les rapports d’inspection pourraient être utilisées. C’est pourquoi l’organisme prétend que la divulgation des rapports d’inspection serait susceptible d’entraver une enquête à venir ou sujette à réouverture.

[29]       Or, même en admettant que de nouveaux faits puissent être portés à la connaissance des inspecteurs de l’organisme relativement à la propriétaire visée par les plaintes, une nouvelle enquête statuera nécessairement sur de nouveaux événements et de nouveaux faits. Aucune preuve d’un fait ou d’un élément matériel constaté avant le 17 mai 2012 (date de l’application de cette section aux chevaux) ne saurait être admise en preuve lors d’une éventuelle poursuite pénale. Ces événements et ces preuves, recueillis à une époque où la réglementation n’était pas en vigueur, ne seraient pas considérés ni pour le passé ni pour l’avenir comme étant des éléments constitutifs d’une infraction.

[30]       Selon la procureure de l’organisme, certaines constatations contenues dans les rapports pourraient être utilisées lors d’une enquête à venir ou sujette à réouverture si elles visent des obligations contenues dans les autres sections de la loi, par exemple, en matière de traçabilité. Il est vrai que les autres dispositions de la loi étaient applicables aux chevaux et la preuve recueillie avant le mois de mai 2012 pourrait éventuellement être utilisée dans une poursuite pénale relative à ces dispositions.

[31]       Cependant, cette possibilité ne permettrait pas à l’organisme de refuser l’accès aux documents dans leur intégralité. L’article 14 de la Loi sur l’accès prévoit la possibilité d’une divulgation partielle et dicte à l’organisme public de donner accès aux documents après en avoir extrait les renseignements auxquels l’accès n’est pas autorisé :

14. Un organisme public ne peut refuser l'accès à un document pour le seul motif que ce document comporte certains renseignements qu'il doit ou peut refuser de communiquer en vertu de la présente loi.

Si une demande porte sur un document comportant de tels renseignements, l'organisme public peut en refuser l'accès si ces renseignements en forment la substance. Dans les autres cas, l'organisme public doit donner accès au document demandé après en avoir extrait uniquement les renseignements auxquels l'accès n'est pas autorisé.

[32]       Quant au paragraphe 5 du premier alinéa de l’article 28, il ne trouve pas application dans la présente affaire puisque les renseignements qui sont constatés dans lesdits rapports proviennent uniquement des constatations des inspecteurs qui agissent dans l’exercice de leurs fonctions. L’organisme n’a fourni aucune preuve relative au préjudice qui pourrait être subi par les auteurs des rapports, tel qu’il aurait dû le faire.[5] De plus, ces constatations ont été faites alors que les obligations relatives à la sécurité et au bien-être des chevaux n’étaient pas encore en vigueur. Le soussigné ne peut donc se convaincre que tous les renseignements contenus dans les rapports d’inspection ont été recueillis dans l’exercice d’une fonction de prévention, de détection ou de répression des infractions aux lois.

[33]       Finalement, les renseignements personnels qui sont contenus dans les rapports d’inspection sont confidentiels s’ils concernent une personne physique et permettent de l’identifier, conformément aux articles 53 et 54 de la Loi sur l’accès qui prévoient :

53. Les renseignements personnels sont confidentiels sauf dans les cas suivants :

1° la personne concernée par ces renseignements consent à leur divulgation; si cette personne est mineure, le consentement peut également être donné par le titulaire de l'autorité parentale;

2° ils portent sur un renseignement obtenu par un organisme public dans l'exercice d'une fonction juridictionnelle; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion.

54. Dans un document, sont personnels les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier.

[34]       Ces renseignements devront être masqués par les représentants de l’organisme avant la communication des rapports d’inspection.

[35]       Force est de conclure qu’au moment où l’organisme a traité la demande d’accès, soit en décembre 2011, les obligations relatives à la sécurité et au bien-être des chevaux n’étaient pas en vigueur. Le contenu des rapports visés par la demande d’accès ne pourra pas, en tout respect pour l’opinion contraire, être invoqué et servir de preuve au soutien d’une enquête à venir ou sujette à réouverture puisque les faits ont été constatés à une époque où ils ne peuvent être créateurs d’une infraction. Ces rapports sont donc accessibles sous réserve des conclusions qui suivent.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION :

[36]       ACCUEILLE partiellement la demande de révision;

[37]       ORDONNE à l’organisme de communiquer à la demanderesse, dans les 30 jours de la date de réception de la présente décision, les cinq rapports visés par la demande d’accès, après avoir masqué les renseignements suivants :

-       Tout renseignement personnel se rapportant à une personne autre qu’un employé d’un organisme public;

-       Les renseignements qui concernent la vérification des obligations prévues par la Loi sur la protection sanitaire des animaux et ses règlements (L.R.Q., c. P-42) dans les sections autres que la section IV.I.I. intitulée - De la sécurité et du bien-être des animaux; soit :

i)      Le dernier paragraphe du chapitre « Remarques » du rapport du 24 mars 2011;

ii)     Le 3^e paragraphe du chapitre « Remarques » du rapport du 10 juin 2011.

JEAN CHARTIER

Juge administratif

M^e Sara Ponton, Chamberland Gagnon

Avocate de l’organisme