INTRODUCTION

[1]          Conformément à l’article 16 de la Loi sur le processus de détermination de la rémunération des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et sur leur régime de négociation collective et au chapitre 9 de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2015-2019 (Entente), l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales (APPCP) dépose deux avis de mésentente à la Commission de la fonction publique (Commission).

[2]          Elle conteste deux décisions prises par le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP) à l’endroit de M^e Josée Veilleux, procureure.

[3]          Dans le premier avis de mésentente, l’APPCP considère que le relevé provisoire de plus de 30 jours imposé le 14 février 2019 à M^e Veilleux est sans fondement et constitue une mesure disciplinaire déguisée qui contrevient à l’Entente. Le DPCP n’ayant communiqué aucun fait pour soutenir cette décision, la mesure ne peut être que punitive et non fondée. Dans la lettre envoyée à M^e Veilleux, son employeur lui indique qu’elle est relevée provisoirement de ses fonctions avec traitement et que son dossier est actuellement à l’étude et qu’il communiquera avec elle dès qu’une décision sera prise.

[4]          Dans le deuxième avis de mésentente, elle est aussi d’avis que l’affectation de M^e Veilleux dans une autre unité est une mesure disciplinaire déguisée, ainsi qu’un exercice abusif du droit de gérance qui contrevient à l’Entente. La lettre envoyée par le DPCP, le 12 mars 2019, l’informant de cette affectation indique seulement qu’il dispose d’information selon laquelle M^e Veilleux serait impliquée dans la divulgation d’information privilégiée et qu’afin d’assurer la sécurité de l’information traitée à leur bureau, elle serait transférée. M^e Veilleux est en poste au Bureau des affaires pénales depuis le 15 avril 2019.

[5]          L’APPCP estime ce motif insuffisant et demande plusieurs fois au DPCP de préciser les motifs au soutien de la décision de relever provisoirement M^e Veilleux, mais ce dernier ne collabore pas.

[6]          Elle fait alors parvenir au DPCP une demande de précisions. En effet, elle veut savoir ce qui est reproché à M^e Veilleux afin de présenter une preuve adéquate, pertinente et contraire lors de l’audience :

a)       Quelle serait l’information privilégiée?

b)       À quel moment aurait eu lieu cette divulgation?

c)       De quelle façon se serait faite cette divulgation?

d)       Auprès de quelle personne l’information privilégiée aurait-elle été divulguée?

e)       Quelle serait l’implication de M^e Veilleux dans cette divulgation?

[7]          Le DPCP refuse de répondre aussi à cette demande de précisions. Il allègue que la demande vise à obtenir le dévoilement de sa preuve et que selon l’Entente, il n’est pas dans l’obligation de dévoiler les motifs du relevé provisoire. Il prétend également que le relevé provisoire est une mesure administrative qui ne vise pas à punir M^e Veilleux. De plus, il indique qu’une demande de précisions touche habituellement une mesure disciplinaire et non une mesure administrative. Selon lui, la partie assumant le fardeau de la preuve ne se trouve pas dans une position propice pour demander des précisions.

[8]          L’APPCP demande donc à la Commission d’émettre une ordonnance interlocutoire qui contraint le DPCP à préciser ce qui est reproché à M^e Veilleux. Elle souhaite également que la Commission puisse se prononcer sur quelle partie devra reposer le fardeau de la preuve dans cette affaire.

[9]          Les questions en litige sont les suivantes :

·        Les précisions demandées au DPCP sont-elles nécessaires afin que l’APPCP se prépare adéquatement pour l’audience?

·        À l’audience sur laquelle des deux parties devra reposer le fardeau de la preuve en matière de relevé provisoire, ainsi qu’en matière d’affectation?

[10]       La Commission juge que les précisions demandées au DPCP sont, à l’exception du paragraphe c), nécessaires en raison du principe de justice naturelle. Quant au fardeau de la preuve en matière de relevé provisoire et en matière d’affectation, il pèsera sur l’APPCP. Cependant, en ce qui concerne le relevé provisoire, le DPCP débutera l’audience en présentant sa preuve à cet égard.

CONTEXTE ET ANALYSE

Demande de précisions

[11]       L’APPCP indique qu’elle a le droit de connaître avant le début de l’audience ce qui est reproché à M^e Veilleux par son employeur et que ce dernier est tenu de lui communiquer ces informations. Elle ajoute qu’elle ne cherche pas, contrairement à ce qui est avancé par le DPCP, une divulgation de la preuve.

[12]       Même si le DPCP indique que le relevé provisoire et l’affectation sont des mesures administratives et non disciplinaires, il est tout de même permis de se questionner sur leurs natures en raison de l’affectation de M^e Veilleux une fois l’enquête terminée. Quels en sont les motifs?

[13]       Pour l’APPCP il est clair que ce sont des mesures disciplinaires déguisées. Ainsi, pour qu’elle puisse se préparer adéquatement pour l’audience, elle cherche à comprendre les faits à la base des décisions du DPCP afin de mieux pouvoir les contester. Elle indique qu’une demande de précisions vise à connaître les reproches ou les allégations de l’autre partie lorsque celles-ci demeurent vagues, imprécises ou incomplètes. Elle ajoute que cela découle directement des principes de justice naturelle et des exigences de l’équité procédurale.

[14]       La Commission partage cette position et juge que M^e Veilleux est en droit de connaître les raisons ayant mené son employeur à la relever provisoirement de son poste. Indiquer seulement, comme le fait le DPCP dans la lettre l’informant de son affectation, qu’il dispose d’informations selon laquelle elle est impliquée dans la divulgation d’information privilégiée est vague et imprécis et n’est guère suffisant pour qu’elle puisse se préparer adéquatement lors de l’audience.

[15]       La Commission juge, tel que l’indique l’arbitre dans la décision Bunge du Canada Ltée[1], que l’APPCP a le droit d’en connaître davantage sur les motifs reprochés à M^e Veilleux :

[12] Le droit d’être entendu constitue une des règles cardinales de la justice naturelle et plus spécifiquement de la règle audi alteram partem. Ce droit implique entre autres choses qu’une partie a le droit de connaître ce qu’on lui reproche afin d’être en mesure de présenter une défense et de faire valoir ses moyens lors de l’audience.

[16]       Ou encore dans la décision Avocats et notaires de l’état québécois[2] :

[53.5]  Comme le souligne l’arbitre Laplante dans l’affaire CISSS de Saint-Jérôme^[[3]], « le droit à une défense pleine et entière est un concept juridique étranger au Droit du travail ». Il a été emprunté au Droit criminel. Il n’y a pas d’obligation de divulgation de la preuve. Toutefois les règles de justice naturelle doivent être respectées et c’est sous cet angle que l’arbitre doit intervenir. […]

[17]       Pour sa part, le DPCP indique que les articles 4-1.03 de l’Entente et suivants concernant le relevé provisoire ne l’obligent pas à en expliquer les motifs :

Relevé provisoire

4-1.03 Dans le cas présumé de faute grave d'un procureur ou dans le cas d'une situation urgente nécessitant une intervention rapide aux fins d'écarter provisoirement un procureur de l'exécution de ses fonctions et de permettre à l'autorité compétente de prendre une décision appropriée, le directeur peut le relever provisoirement de ses fonctions. Cette décision est considérée comme une mesure administrative et non disciplinaire.

4-1.04 Un écrit constatant cette décision doit être transmis au procureur dans un délai de deux (2) jours ouvrables. Le procureur continue de recevoir son traitement et, le cas échéant, la somme forfaitaire, l’allocation d’isolement ou de rétention, ainsi que la rémunération additionnelle pour mandats spéciaux.

Toutefois, si les motifs à l'origine du relevé provisoire sont reliés à l'incapacité du procureur de fournir sa prestation de travail pour une raison autre que l'invalidité, le relevé provisoire est sans traitement.

4-1.05 Sauf dans les cas faisant l'objet d'une poursuite judiciaire, un procureur ne peut pas être relevé provisoirement de ses fonctions pour une période excédant trente (30) jours. Seule la durée du relevé provisoire excédant trente (30) jours ainsi que celui imposé en vertu du deuxième alinéa de l’article 4-1.04 peuvent être contestées par un avis de mésentente.

L’employeur retire du dossier personnel du procureur tout document relatif au relevé provisoire lorsque celui-ci prend fin s'il n'a été suivi d'aucune mesure disciplinaire.

[Soulignement de la Commission]

[18]       Il est vrai que cette obligation n’est pas mentionnée textuellement dans l’Entente, mais la Commission considère que les précisions demandées découlent de la justice naturelle et non pas de l’Entente, car : « les règles de justice naturelle imposent à l’arbitre d’assurer le respect du droit de chaque partie à faire valoir pleinement son point de vue, ce qui requiert évidemment que chacun sache ce que l’autre lui reproche, et cela avec un niveau de précision suffisant […] » [4].

[19]       C’est également la position prônée dans la décision Ville de Terrebonne[5] rendue récemment et qui indique :

[26] Même lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’employeur n’est pas tenu aux termes de la convention collective de fournir les faits et les motifs à l’appui des mesures qu’il impose à un salarié, il est généralement reconnu en matière d’arbitrage de grief que le droit à une défense pleine et entière peut justifier une requête pour précisions.

[20]       La Commission est aussi sensible à la position dans laquelle se trouve l’APPCP. Comment peut-elle préparer M^e Veilleux et ses autres témoins si elle ignore les causes de reproches ? Il est important dans toute audience de viser la transparence afin qu’aucune des parties ne soit prise par surprise, ce qui pourrait avoir pour conséquence d’ajourner l’audience et d’allonger indûment les délais et les coûts pour les deux parties.

[21]       Ainsi, selon la Commission, une saine administration de la justice serait impossible sans faire droit à la demande de précisions. La décision Syndicat des cols bleus de Gatineau-CSN[6] illustre bien cette réalité en indiquant l’importance de la saine administration de la justice :

À cette fin le syndicat doit connaître les faits que l’employeur lui reproche et il doit être en mesure d’en apprécier la portée. À défaut de quoi, des ajournements devront être accordés avec toutes les conséquences que ces mesures entraînent, dont celles sur la durée de l’arbitrage. La jurisprudence a évolué de manière à favoriser la transparence par l’échange d’informations avant la tenue de l’audition […]. Ainsi, en plus des règles de justice naturelle des objectifs de saine administration de la justice sont maintenant pris en compte dans l’appréciation d’ordonnance de dévoilement de précisions ou de documents. […]

[22]       Le DPCP plaide aussi que la demande de l’APPCP vise une divulgation préalable de ses moyens de preuve, ce que réfute l’APPCP. Elle indique que dans l’Entente les parties se sont entendues sur une procédure de règlement des litiges préalablement à l'audience dans laquelle une certaine communication de documents est privilégiée :

9-1.06 […] une rencontre doit avoir lieu [...] entre l’employeur et l’association pour tenter de régler la mésentente. Lors de cette rencontre obligatoire, l’employeur et l’association s’échangent les renseignements et documents pertinents à la mésentente afin que chaque partie comprenne la position de l’autre et que soient dégagées des avenues de solutions possibles.

[23]       Or, dans la présente affaire, mis à part le fait que le DPCP indique qu’il dispose d’information selon laquelle M^e Veilleux est impliquée dans la divulgation d’information privilégiée, aucune autre précision n’a été communiquée. Donc, la Commission estime que sans les précisions demandées, la position du DPCP demeure inconnue. Le fait de répondre à la demande de précisions n’équivaut pas automatiquement à une divulgation préalable de la preuve et les parties en restent maîtres[7]. La Commission applique aux circonstances de la présente affaire la position adoptée dans la décision Commission scolaire Marie-Victorin[8] :

[30] En statuant sur une requête en précisions, l’arbitre doit tenter de maintenir un juste équilibre entre le droit du plaignant à une défense pleine et entière […] et le droit de l’employeur à un exposé clair et entier de ses droits et son droit à présenter sa preuve, sans avoir à divulguer ses moyens de preuve à l’avance.

[24]       De plus, la jurisprudence s’est maintes fois exprimée sur la distinction ou la mince ligne qu’il existe entre préciser des motifs et dévoiler sa preuve[9] :

L’ordonnance sur les précisions à fournir en l'espèce n’est pas une ordonnance de divulgation de la preuve et des moyens de preuve. Elle ne porte que sur des faits que l’on pourrait qualifier de « matériels », c’est-à-dire les faits sur lesquels portera la preuve de la partie plaignante et que cette dernière devra établir pour réussir à faire valoir son droit l'ordonnance n'oblige pas la partie plaignante à dévoiler comment elle entend s'y prendre pour faire la preuve des faits qu'elle allègue, mais seulement de préciser les faits en question.

Il est vrai que les éléments de fait dont nous ordonnons la production feront nécessairement l’objet de la preuve que présentera la partie plaignante, mais cela n’a rien de surprenant et ne signifie pas que l’on exige la divulgation de la preuve : il est tout à fait normal que la preuve d’une partie porte sur ses allégations. Tout ce qui est demandé ici, c’est que, justement, la partie plaignante précise les faits sur lesquels portera la preuve qu'elle administrera lors de l’audition. […]

[25]       Ou encore dans la décision Société de transport de Laval[10]:

Enfin, j’estime que l’employeur doit fournir les précisions demandées, car, ce faisant, il ne dévoile pas explicitement ou implicitement ses moyens de preuve. Par exemple, les précisions demandées n’ont pas pour effet de l’amener à dévoiler le nom ou la liste de ses témoins ou la communication de documents avant l’audience, pas plus qu’elles n’influencent l’ordre de présentation des témoins. Par conséquent, j’estime que la demande de précisions se situe dans le cadre des principes dégagés par la doctrine et la jurisprudence arbitrale applicable en la matière et n’a pas pour effet d’amener l’employeur à divulguer sa preuve au préalable. »

[26]       La Commission juge cependant que la demande de précisions contient une question, qui pourrait révéler non seulement des motifs, mais aussi potentiellement des moyens qu’utilisera le DPCP pour faire sa preuve. Il s’agit du paragraphe c) de la demande qui se lit ainsi : « De quelle façon se serait faite cette divulgation? »

[27]       Il est possible de reformuler la question en demandant par quel moyen s’est effectuée cette divulgation et la réponse pourrait être à l’aide d’un écrit, par témoignage, etc. Or, la Commission, à l’instar du DPCP, considère qu’y répondre risquerait de dévoiler un des moyens de preuve du DPCP ou comment il compte s’y prendre pour faire sa preuve et c’est précisément ce qui est proscrit par la jurisprudence[11] :

i) Une partie peut être appelée à dévoiler les faits qu’elle veut mettre en preuve, mais non les moyens (aveu, écrit, preuve testimoniale, etc.) qu’elle entend utiliser pour arriver à ses fins […]

[28]       La Commission a déjà indiqué plus haut que les précisions ont pour but la transparence afin d’assurer à chaque partie une audition juste et équitable. La décision Groupe Pages jaune Cie[12] établit aussi qu’une demande de précisions peut être demandée par les deux parties au litige :

[49] […] C’est donc dire que la requête pour précisions peut viser les allégations vagues et ambiguës autant dans la requête en ouverture d’instance que dans la défense et par analogie, autant, dans le grief du syndicat ou du plaignant que dans l’avis disciplinaire de l’employeur. L’équité procédurale est un droit étendu aux deux parties à un litige.

[29]       C’est pour cette raison que la Commission n’est pas convaincue par l’argument du DPCP qui indique que puisque le fardeau de la preuve repose sur l’APPCP, elle n’est pas dans une position de demander des précisions.

[30]       Finalement, la Commission considère que même si dans cette affaire M^e Veilleux pourrait se douter de ce qui lui est reproché, tel que l’indique le DPCP, cela n’est pas suffisant pour rejeter la demande de précisions[13]. Donc, pour l’intégralité de ces motifs, la Commission juge qu’il est nécessaire que l’APPCP obtienne les précisions demandées aux paragraphes a), b), d) et e).

Fardeau de la preuve

[31]       Le DPCP allègue que le fardeau de la preuve devrait reposer sur l’APPCP qui invoque une mesure disciplinaire déguisée autant pour le relevé provisoire que pour l’affectation. En fait, le DPCP prétend que c’est à l’APPCP de prouver ce qu’elle avance et non à lui. Il indique, de plus, que la bonne foi se présume.

[32]       En effet, il est vrai que dans l’Entente il est précisé que le relevé provisoire est une mesure administrative et non disciplinaire. L’affectation, même si elle est abordée dans l’Entente, n’est pas qualifiée explicitement, mais la doctrine et la jurisprudence en droit du travail la traite comme étant une mesure administrative. Entre autres, dans la décision Lévesque[14] qui indique que : « de façon générale, une affectation constitue une mesure administrative qui relève de la bonne gestion de l’organisation par l’employeur. »

[33]       Avant de se prononcer sur le fardeau de la preuve, la Commission fait un bref rappel des caractéristiques d’une mesure administrative et d’une mesure disciplinaire tel qu’effectué, dans l’affaire Syndicat des employé(e)s de Molson[15] par la Cour d’appel :

Généralement on peut dire que l'acte administratif correspond à un manquement involontaire du salarié qui pourrait être qualifié aussi de mesure non disciplinaire; si d'autre part, la mesure peut être qualifiée de disciplinaire, c'est qu'elle met en cause le caractère volontaire du manquement reproché au salarié qui vise principalement à punir et à corriger. Ainsi, l’absentéisme chronique peut, si la cause de l’absence est hors du contrôle du salarié, être qualifié de mesure administrative. Si cependant la cause de l’absence ressort de la volonté du salarié, c’est plutôt une mesure disciplinaire. C’est généralement par l’étude du contexte et non pas nécessairement par la terminologie utilisée, par exemple dans un avis de congédiement qu’un décideur pourra qualifier la mesure. 

Il va de soi qu'il est toujours possible de masquer un congédiement disciplinaire et de le présenter sous l'allure d'une mesure administrative, comme il est d'autre part fréquent de qualifier faussement de disciplinaire une mesure carrément d'ordre administratif. Cependant il va de soi qu'il appartient à l'arbitre ou plus généralement au décideur d'étudier toutes les circonstances pertinentes à l'espèce pour qualifier la mesure discutée de disciplinaire ou d'administrative […].

[34]       À première vue et sans se prononcer sur le fond du litige, les mesures imposées par le DPCP à M^e Veilleux doivent être considérées comme des mesures administratives. Autant la qualification qu’en fait l’Entente (relevé provisoire) que la doctrine et la jurisprudence en droit du travail (affectation) sont unanimes à ce sujet.

[35]        Dans les circonstances, le fardeau de prouver de façon prépondérante que la décision de l’employeur constitue une mesure disciplinaire déguisée repose sur la partie qui l’allègue, soit sur l’appelante[16] :

En l’espèce, il faut donc se demander quel serait le manquement à la source de la mesure disciplinaire déguisée et, en second lieu, déterminer si la mesure prise visait à punir ou réprimer cet acte[17].

[36]        La Commission rappelle que la décision Lévesque[18] traite aussi d’appels présentés par une cadre qui avait fait l’objet d’un relevé provisoire suivi d’une affectation et que le fardeau de la preuve pesait sur l’appelante, qui devait prouver la mesure disciplinaire déguisée. La Commission a conclu que le relevé provisoire était justifié et respectait les conditions légales permettant à l’autorité compétente de relever un fonctionnaire. Quant à l’affectation, bien que celle-ci constituait une mesure administrative qui relève de la bonne gestion de l’organisation par l’employeur, la Commission a statué que c’était une mesure disciplinaire déguisée.

[37]        La Commission juge qu’il appartient à L’APPCP d’assumer le fardeau de la preuve et de convaincre la Commission, selon la règle de la prépondérance de la preuve, que les mesures imposées à M^e Veilleux sont des mesures disciplinaires déguisées et que l’affectation est de plus un exercice abusif du droit de gérance.  

[38]        Cependant, en matière de relevé provisoire, le DPCP devra présenter les motifs qui y ont donné ouverture. En effet, selon l’article 4-1.03 de l’Entente, le DPCP peut relever provisoirement de ses fonctions un procureur, dans le cas présumé de faute grave ou dans le cas d'une situation urgente nécessitant une intervention rapide aux fins d'écarter provisoirement un procureur de l'exécution de ses fonctions et de permettre à l'autorité compétente de prendre une décision appropriée. Il va sans dire que pour la Commission, il est important que lors de l’audience, le DPCP démontre en premier lieu le respect de ses conditions.

[39]        Comme indiqué plus tôt, la Commission s’est déjà prononcée sur le respect des conditions donnant ouverture à un relevé provisoire[19] :

[140] À l’égard du relevé provisoire, la Commission doit déterminer si, au moment de décider de relever provisoirement M^me Lévesque de ses fonctions, le DEC respectait les conditions de l’article 22 de la LFP. Cet article permet à l’autorité compétente de relever provisoirement un fonctionnaire, le temps de compléter son enquête, dans le cas d'une situation urgente nécessitant une intervention rapide ou dans un cas présumé de faute grave […]

[141] La Commission résume ainsi les conditions d’application de l’article 22 de la LFP extraites de ses décisions : […] La Commission fait ressortir l’importance, dans l’évaluation du bien-fondé du relevé provisoire, de la nature de la faute et de la nécessité de protéger les personnes, de sécuriser le milieu de travail ou de l’assainir pendant l’enquête […].

[40]       Ainsi, une fois cette présentation de la preuve effectuée, il reviendra à l’APPCP de prouver à la Commission, selon la balance des probabilités, que le relevé provisoire est une mesure disciplinaire déguisée.

[41]       Conséquemment, la Commission juge que le fardeau de la preuve en matière de relevé provisoire et en matière d’affectation doit peser sur l’APPCP. Par contre, en ce qui concerne le relevé provisoire, le DPCP devra débuter par la présentation de sa preuve.

POUR CES MOTIFS, la Commission DE LA FONCTION PUBLIQUE :

ACCUEILLE en partie la demande de précisions présentée par l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales.

ORDONNE au Directeur des poursuites criminelles et pénales de transmettre par écrit les précisions demandées aux paragraphes a), b), d) et e), au plus tard le 9 septembre 2019.

DÉCLARE qu’en matière de relevé provisoire, l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales doit assumer le fardeau de la preuve, cependant, le Directeur des poursuites criminelles et pénales doit présenter sa preuve en premier et démontrer qu’il était dans le cas présumé de faute grave d'un procureur ou dans le cas d'une situation urgente nécessitant une intervention rapide aux fins d'écarter provisoirement un procureur de l'exécution de ses fonctions et de permettre à l'autorité compétente de prendre une décision appropriée.

DÉCLARE qu’en matière d’affectation, l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales assume le fardeau de la preuve.

Lieu de l’audience :  Montréal

Date de l’audience : 20 juin 2019