Décision

[1]                La requérante demande la révision judiciaire d'une décision de l'intimée rendue le 12 décembre 2002 ("la deuxième décision") par laquelle la Commission (la "CLP") a révisé sa décision antérieure rendue le 24 juillet 2002 ("la première décision").  La requérante allègue que l'intimée par la deuxième décision a commis une erreur juridictionnelle puisque la première décision ne contient pas un vice de fond ou de procédure de nature à invalider la décision, la norme d'intervention prévue à l'article 429.56 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles L.R.Q., c. A-3.001 (la "Loi").

[2]                Subsidiairement la requérante demande, advenant qu'on arrive à la conclusion que l'intervention de l'intimée dans la deuxième décision était valide, que certaines conclusions de la première décision soient quand même maintenues et que le dossier soit retourné à la Commission de la santé et de la sécurité du travail (la "CSST") afin qu'elle reprenne un programme de réadaptation de la requérante et statue sur le fond de la question d'un emploi convenable.

[3]                L'intimée et les mis en cause contestent la requête, essentiellement pour les mêmes raisons;  ils prétendent que la première décision était incomplète dans le sens qu'elle n'avait pas disposé d'une question factuelle nécessaire à une décision raisonnable, et qu'elle était autrement entachée de vices de fond au point où l'intimée avait raison d'intervenir.

[4]                Un résumé sommaire du dossier est nécessaire à une compréhension du litige et des positions respectives des parties.

[5]                En décembre 1991 la requérante travaille comme préposée aux bénéficiaires pour le mis en cause Centre d'Accueil de Lasalle.  En effectuant son travail elle est victime d'une entorse cervicale, reconnue par la CSST comme lésion professionnelle qui l'empêche d'exercer son emploi d'infirmière-auxiliaire.  En consultation avec la CSST, la requérante accepte d'entreprendre un programme de réadaptation visant un emploi éventuel comme téléphoniste-réceptionniste.  Le programme nécessite des cours de formation d'une durée de six mois.

[6]                Le 29 juin 1993 la CSST rend une décision que la requérante sera apte à occuper un emploi convenable, soit téléphoniste-réceptionniste, à compter du 23 décembre 1993, et la requérante commence ses cours de formation.  Elle les trouve difficiles et demande  verbalement qu'ils soient échelonnés sur une plus longue période, mais sa demande n'est pas retenue.  Elle ne poursuit pas son programme jusqu'à la fin.

[7]                Quelques jours après la décision du 29 juin 1993 la requérante confie son dossier à son représentant syndical.  Elle prétend ultérieurement qu'elle l'a mandaté de contester la décision, une prétention niée par le syndicat.  De toute façon aucune contestation n'est faite.  En 1995 lorsque l'employeur met fin à l'emploi de la requérante, le syndicat s'y oppose par des griefs, qu'il décide plus tard de retirer dans le contexte d'un règlement global avec l'employeur.  La requérante, qui s'attendait à ce que les griefs soient entendus le 5 mars 1998 par un arbitre, est avisée du désistement la veille.  À cette occasion son représentant syndical lui indique qu'il n'y a rien à faire, et classe son dossier.

[8]                Après plusieurs mois de réflexion, le 24 septembre 1998 la requérante consulte l'avocate qui la représente actuellement, et décide d'intenter deux recours, l'un contre son syndicat pour défaut de la représenter efficacement, et l'autre en révision administrative de la décision rendue il y a cinq ans, le 29 juin 1993.

[9]                Le recours contre le syndicat prend la forme d'une plainte entendue par le Tribunal de travail qui, le 29 novembre 1999, la rejette comme tardive, jugeant que la requérante n'avait pas respecté le délai de prescription de six mois après le désistement de son grief le 4 mars 1998.  Le 27 juin 2000 la Cour supérieure rejette une requête en révision judiciaire de cette décision.

[10]            Quant à la demande pour une révision administrative de la décision du 29 juin 1993, la CSST la déclare irrecevable le 23 août 1999 comme hors délai.  L'article 358 de la Loi prévoit un délai de 30 jours pour toute demande de révision, bien qu'on peut prolonger le délai "s'il est démontré que la demande de révision n'a pu être faite dans le délai prescrit pour un motif raisonnable," le tout selon l'article 358.2 de la Loi.  La CSST juge que la requérante n'avait pas réussi à faire cette démonstration.

[11]            Le 27 septembre 1999 la requérante dépose devant la CLP une requête en contestation de cette dernière décision, qui est l'objet de la première décision de l'intimée.  Avant une audition préliminaire de la requête à une séance fixée pour le 9 avril 2002, il est explicitement entendu entre les parties que la seule question à être débattue à cette séance serait la question de hors délai;  le Commissaire Lemire, qui préside l'audition de la matière, accepte dès le début que le fond de la contestation sera remis à une étape ultérieure.  Vu cette limitation, le procureur de la CSST choisit de ne pas être présent le 9 avril 2002.

[12]            Durant ses représentations devant le Commissaire Lemire le procureur de l'employeur Centre d'accueil de Lasalle concède que la requérante avait un motif raisonnable de ne pas contester la décision du 29 juin 1993 jusqu'au 4 mars 1998, parce qu'elle croyait jusqu'à cette date que son syndicat s'occupait de son dossier et qu'il aurait pris tous les moyens nécessaires à la préservation de ses droits et recours;  donc, elle avait un motif raisonnable de ne pas demander la révision de la décision du 29 juin 1993 nonobstant l'expiration du délai prévu à la Loi.  Par conséquent, la question la plus débattue le 9 avril 2002 est de savoir si elle avait aussi un motif raisonnable de ne pas contester la décision dans les 30 jours de sa connaissance du fait que le syndicat ne ferait plus rien pour elle.  La requérante et son mari sont interrogés et contre-interrogés principalement sur cette question, qui est aussi le sujet de la plupart des plaidoiries des procureurs.

[13]            Toutefois le Commissaire Lemire ne mentionne pas dans sa décision le témoignage de la requérante et de son conjoint au sujet de son état d'esprit après avoir appris que le syndicat ne s'occupait plus de sa cause, et il ne répond pas directement à la question à savoir si le syndicat refuse de contester la décision de la CSST, à qui incombe-t-il de le faire? 

[14]            Le Commissaire Lemire arrive plutôt à certaines conclusions qui ne furent pas revendiquées par l'une ou l'autre des parties dans leurs plaidoiries respectives.  Il conclut que la décision rendue le 29 juin 1993, qui envisageait un programme de formation qui n'a pas eu lieu, est devenue "caduque" pour cette raison, et "qu'on ne peut imposer un délai de contestation à l'encontre d'une décision qui est devenue caduque".  De toute façon, la requérante comptait sur son syndicat, et "on ne peut reprocher à la travailleuse l'inaction du syndicat".  Il raisonne comme suit:

La deuxième raison est que les conditions d'application (la formation) de la décision rendue par la CSST le 29 juin 1993 n'ont jamais été rencontrées.  Les conclusions de cette décision ne sont jamais devenues exécutables et l'on ne peut être hors délai d'une décision qui n'est pas exécutable.  On ne peut pas fermer une porte qui n'a jamais été ouverte.  La travailleuse n'a jamais été apte à occuper l'emploi de téléphoniste-réceptionniste.  On ne peut pas lui reprocher de ne pas avoir contesté cette décision, alors qu'elle l'avait fait via son syndicat.  La CSST n'a pas rendu d'autres décisions après l'interruption de la formation alors qu'elle (la CSST) était liée par le programme de formation retenu dans le processus de réadaptation avant de pouvoir imposer à la travailleuse la décision concernant l'emploi convenable.  La CSST devait donc établir un autre emploi convenable ou reprendre le processus de réadaptation.

[15]            Voici les conclusions de la première décision:

ACCUEILLE la requête en contestation de madame Carmelle Nadeau;

INFIRME la décision rendue le 23 août 1999 par la révision administrative de la Commission de la santé et de la sécurité du travail;

DÉCLARE que madame Carmelle Nadeau a valablement contesté la décision rendue par la Commission de la santé et de la sécurité du travail en première instance le 29 juin 1993;

DÉCLARE que la décision du 29 juin 1993 doit être annulée;

RETOURNE le dossier à la Commission de la santé et de la sécurité du travail afin qu'elle reprenne le programme de réadaptation de madame Carmelle Nadeau;

DÉCLARE que madame Carmelle Nadeau a droit aux prestations prévues par la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.

[16]            Toute les parties, incluant la requérante elle-même, reconnaissent que la première décision décide le fond du litige, au lieu de se limiter à la question de hors délai, et que la CSST, croyant que le Commissaire Lemire n'irait pas plus loin que de se prononcer sur le droit de la requérante de rouvrir le dossier, fut ainsi privée de son droit d'être entendue sur les autres aspects de la cause.

[17]            Le 11 septembre 2002 la CSST demande la révision par la CLP de la première décision en vertu de l'article 429.56 de la Loi.  Le 12 décembre 2002 l'intimée rend la deuxième décision, qui est l'objet de la demande en révision judiciaire dont le tribunal est maintenant saisi.

[18]            Avant d'entreprendre l'analyse de la deuxième décision, il convient de nous rappeler de la norme de contrôle applicable en pareilles matières, tel qu'établie et confirmée dans trois jugements récents de la Cour d'appel dans Société de l'assurance automobile du Québec c. Godin J.E. 2003-1695 , Amar c. Commission de la santé et de la sécurité du travail J.E. 2003-1742 et Bourassa c. Commission des lésions professionnelles J.E. 2003-1741 .  Dans Godin M. le juge Fish, écrivant pour la majorité, résume sa pensée aux paragraphes 13, 14 et 15 de son opinion, où il interprète l'article 154 (3) de la Loi sur la justice administrative L.R.Q. c. J-3, qui est identique à l'article 429.56 de la Loi qui nous intéresse ici.  Ces paragraphes se lisent comme suit:

We are concerned here with a decision of the Tribunal that set aside its prior - and in principle, final - determination of proceedings brought by the respondent against the SAAQ.  In this regard, on a pragmatic and functional analysis, the standard of "correctness" appears to me insufficiently deferential;  the "manifestly unreasonable" standard, on the other hand, protects inadequately the Tribunal's determinations, however reasonable or "tenable", from further, persistent and unwarranted contestation by dissatisfied parties before different panels of the Tribunal.

With respect, I believe that the intermediate standard of "reasonableness simpliciter" accommodates these concerns and better takes into account the nature of the litigious question - which, as we shall see, is essentially a question of law.

In my view, the reasonableness standard applies on two levels.  The Tribunal should not revoke or review, under section 154(3) of its constituent statute, decisions that are legally, factually and logically sustainable.  And the decisions of the Tribunal in that regard should not be interfered with in Superior Court unless they are unreasonable.

[19]            Les jugements rendus dans Amar et Bourassa suivent cette jurisprudence.  Dans Bourassa, la Cour d'appel fournit aux paragraphes 21 et 22 les commentaires suivants sur la notion de vice de fond:

La notion est suffisamment large pour permettre la révocation de toute décision entachée d'une erreur manifeste de droit ou de fait qui a un effet déterminant sur le litige.  Ainsi, une décision qui ne rencontre pas les conditions de fond requises par la loi peut constituer un vice de fond.

Sous prétexte d'un vice de fond, le recours en révision ne doit cependant pas être un appel sur la base des mêmes faits.  Il ne saurait non plus être une invitation faite à un commissaire de substituer son opinion et son appréciation de la preuve à celle de la première formation ou encore une occasion pour une partie d'ajouter de nouveaux arguments.

[20]            C'est à la lumière de ces principes qu'il faut examiner la deuxième décision.  L'intimée, cette fois présidée par la Commissaire Landriault, commence avec une revue exhaustive des faits de la matière, et considère ensuite les paramètres de sa compétence.  Évidemment elle n'a pas eu l'avantage de lire les décisions rendues au mois d'août 2003 par la Cour d'appel, mais a quand même correctement identifié son rôle en remarquant que "le recours en révision ne constitue pas une occasion additionnelle offerte aux parties de soumettre à nouveau leur litige à l'interprétation du tribunal".

[21]            Dans le paragraphe suivant, l'intimée constate l'erreur de la première décision de décider le fond du litige, surtout en l'absence d'une partie:

(45)            Dans un premier temps, la Commission des lésions professionnelles constate que le tribunal, en annulant la décision du 29 juin 1993 et en statuant sur le droit de la travailleuse aux prestations prévues à la loi, a rendu une décision sur le fond du litige.  Ce faisant, le tribunal n'a pas permis à la CSST d'être entendue sur le fond du litige, commettant ainsi une erreur manifeste et déterminante qui justifie la révocation.  En effet, l'audience du 9 avril 2002 ne devait porter que sur la recevabilité de la demande de révision de la travailleuse eu égard au délai, tel qu'il appert des avis de convocation.  Cela appert aussi du procès-verbal d'audience, de l'indication par le commissaire que la cause est prise en délibéré sur un moyen préliminaire (sic) et de l'objet de la contestation tel que décrit par le commissaire dans sa décision.  Or, le tribunal se prononce sur le fond du dossier et annule la décision du 29 juin 1993.

[22]            Donc, l'intimée conclut que les parties du dispositif de la première décision qui déclare que la décision du 29 juin 1993 doit être annulée, qui retourne le dossier à la CSST, et qui déclare que la requérante a droit à des prestations, constituent des vices de fond ou de procédure, et doivent être invalidées.

[23]            Cette détermination est assurément bien fondée.  La première décision se prononce au delà de la question qui lui est posée, et viole la règle de audi alterem partem.  Ces erreurs constituent des vices de fond déterminants.

[24]            Le problème qui demeure est de savoir si le Commissaire Lemire a aussi commis une erreur déraisonnable et ainsi révisable en décidant de permettre que la décision du 29 juin 1993 soit contestée, nonobstant l'expiration des délais.

[25]            Sur cet aspect du dossier, l'intimée souligne que devant le Commissaire Lemire la requérante avait à démontrer qu'entre le 5 mars 1998 et le 12 novembre 1998, elle avait un motif raisonnable pour son inaction;  le Commissaire Lemire devait décider si la requérante avait été diligente durant cette période, mais, malheureusement, "n'a pas fait cet exercice".  En l'absence d'une analyse des faits pertinents dans la première décision, l'intimée procède à faire la sienne, dans les paragraphes suivants:

(60)            Selon le témoignage de la travailleuse, le 4 mars 1998, au moment où le syndicat l'avise qu'il a retiré ses griefs, elle se rend compte que le syndicat l'a laissée tomber, "qu'il y avait probablement pas grand-chose qui avait été fait" d'autant plus que les représentants syndicaux refusaient de lui envoyer le suivi de son dossier.  Or, de mars 1998 à septembre 1998, la travailleuse n'a pas de contact avec le syndicat.  Bien qu'elle ait tenté de rejoindre les représentants syndicaux par téléphone, ils n'ont pas retourné ses appels.  Ce n'est qu'en septembre 1998, qu'elle fait une demande écrite au syndicat pour obtenir les documents relatifs à son dossier.

(61)            Il ressort également du témoignage de la travailleuse et de celui de son mari, que ce dernier a tenté, plus d'une fois, de la convaincre de consulter, de prendre des informations, voir s'il y avait encore quelque chose à faire, quelque recours, parce qu'il considérait la situation trop injuste.  La travailleuse prenait des médicaments, suivait des traitements, savait que cela risquait d'être difficile et ne voulait pas aborder ces questions.  Son mari a finalement réussi en septembre 1998 à la convaincre de consulter un avocat.  Lorsqu'elle a pris contact avec un avocat en septembre 1998, elle a eu un rendez-vous aussitôt.

(62)            Cette preuve amène la Commission des lésions professionnelles à conclure que la travailleuse n'a pas fait preuve de diligence en retardant le dépôt de sa demande de révision au 12 novembre 1998, soit plus de huit mois après avoir appris le 4 mars 1998 que le syndicat ne s'était pas occupé de son dossier.  Bien que son mari ait tenté de la convaincre de s'informer de ses droits, la travailleuse n'a pas agi.  Le fait qu'il était difficile pour elle d'aborder cette question ne justifie pas son retard de plus de six mois avant de consulter un procureur.  De plus, la travailleuse connaissait ou aurait dû connaître l'importance des délais dans l'exercice de ses droits étant donné que lors d'un accident antérieur elle n'avait pas pu faire de demande puisque le délai était expiré.

(63)            La Commission des lésions professionnelles conclut que la travailleuse n'a pas démontré, selon l'article 358.2 de la loi, que sa demande de révision n'a pu être faite dans le délai prescrit pour un motif raisonnable.  Sa demande de révision du 12 novembre 1998 à l'encontre de la décision du 29 juin 1993 est donc irrecevable.

[26]            Le tribunal est d'avis qu'il constituait une erreur déraisonnable de la part des membres de la première formation de l'intimée de conclure que la décision du 29 juin 1993 de la CSST est devenue "caduque", et que les délais de la contester ne couraient pas en conséquence.  Si la décision était irrégulière ou mal fondée, elle demeurait quand même une décision, jusqu'à sa révision.  Cette erreur de droit était déterminante et l'intimée n'excédait pas sa compétence en intervenant pour la corriger.

[27]            D'ailleurs il ne fut pas un excès de juridiction de la part de l'intimée d'intervenir sur une question de faits, c'est-à-dire l'inaction de la requérante après le 4 mars 1998.  Si la première décision avait procédé à faire une analyse de la preuve sur cette matière, l'intimée en révision n'aurait pas eu le droit d'intervenir sur telles conclusions factuelles, mais en l'absence d'un tel examen, l'intimée ne s'est pas trompée en formant sa propre appréciation de cette preuve.  Effectivement, elle ne substitue pas son appréciation à celle de la première formation, mais plutôt fait une analyse que la première formation aurait dû faire, mais qu'elle a omis de faire.  Ce n'était pas une erreur déraisonnable d'ainsi réviser la première décision.

[28]            PAR CES MOTIFS, le tribunal rejette la requête en évocation avec dépens.