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Soc. Services Signalisation SSS inc. et Commission de la santé et de la sécurité du travail |
2008 QCCLP 3056 |
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DÉCISION RELATIVE À UNE REQUÊTE EN RÉVISION OU EN RÉVOCATION
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[1] Le 11 mai 2007, Société Services Signalisation Sss inc. (l’employeur) dépose à la Commission des lésions professionnelles une requête en révision ou révocation à l’encontre d’une décision rendue par ce tribunal le 16 avril 2007.
[2] Par cette décision, la Commission des lésions professionnelles rejette la requête de l’employeur, confirme la décision rendue par la Commission de la santé et de la sécurité du travail (la CSST) à la suite d’une révision administrative le 27 juillet 2007 et déclare irrecevable la demande d’assujettissement au régime rétrospectif soumise par l’employeur le 2 juin 2005 pour cette même année de cotisation.
[3] Une audience est tenue les 12 mars et 28 avril 2008, respectivement à Laval et Montréal. L’employeur, son représentant et la procureure de la CSST sont alors présents. Le délibéré a donc débuté le 28 avril 2008.
L’OBJET DE LA REQUÊTE
[4] L’employeur demande à la Commission des lésions professionnelles de réviser sa décision du 16 avril 2007, de déclarer recevable la demande d’assujettissement au régime rétrospectif soumise par l’employeur le 2 juin 2005 pour l’année de cotisation 2005 et de retourner le dossier à la CSST pour qu’elle procède à l’analyse du bien fondé de sa demande.
[5] L’employeur estime que la décision rendue par la première commissaire est entachée d’un vice de fond de nature à l’invalider.
LES FAITS ET LES MOTIFS
[6] La Commission des lésions professionnelles doit décider s’il y a lieu d’accueillir la requête présentée par l’employeur et de réviser ou révoquer la décision rendue par la première commissaire en date du 16 avril 2007.
[7] Le législateur a voulu assurer la stabilité et la sécurité juridiques des parties en prévoyant à l’article 429.49 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles[1] (la loi) que la décision de la Commission des lésions professionnelles est finale et sans appel :
429.49. Le commissaire rend seul la décision de la Commission des lésions professionnelles dans chacune de ses divisions.
Lorsqu'une affaire est entendue par plus d'un commissaire, la décision est prise à la majorité des commissaires qui l'ont entendue.
La décision de la Commission des lésions professionnelles est finale et sans appel et toute personne visée doit s'y conformer sans délai.
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1997, c. 27, a. 24.
[8] L’article 429.58 de la loi confère un caractère obligatoire aux décisions de la Commission des lésions professionnelles :
429.58. Une décision de la Commission des lésions professionnelles a un caractère obligatoire suivant les conditions et modalités qui y sont indiquées pourvu qu'elle ait été notifiée aux parties.
L'exécution forcée d'une telle décision se fait, par dépôt, au greffe de la Cour supérieure du district où le recours a été formé.
Sur ce dépôt, la décision de la Commission des lésions professionnelles devient exécutoire comme un jugement final et sans appel de la Cour supérieure et en a tous les effets.
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1997, c. 27, a. 24.
[9] Toutefois, l’article 429.56 de la loi permet au tribunal de réviser une de ses décisions dans les circonstances qui y sont décrites :
429.56. La Commission des lésions professionnelles peut, sur demande, réviser ou révoquer une décision, un ordre ou une ordonnance qu'elle a rendu:
1° lorsqu'est découvert un fait nouveau qui, s'il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente;
2° lorsqu'une partie n'a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;
3° lorsqu'un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.
Dans le cas visé au paragraphe 3°, la décision, l'ordre ou l'ordonnance ne peut être révisé ou révoqué par le commissaire qui l'a rendu.
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1997, c. 27, a. 24.
[10] L’employeur invoque dans la présente instance que la décision rendue par la Commission des lésions professionnelles est entachée d’erreurs manifestes équivalant à un vice de fond au sens du troisième paragraphe de l’article 429.56 de la loi.
[11] La jurisprudence de la Commission des lésions professionnelles interprète la notion de vice de fond comme référant à une erreur manifeste de droit ou de fait ayant un effet déterminant sur l’issue du litige[2].
[12] Le soussigné n’a pas à se demander s’il aurait rendu la même décision, mais doit se limiter à vérifier si la décision attaquée est entachée d’une erreur à ce point fondamentale, évidente et déterminante qu’elle doit entraîner sa nullité[3].
[13] Dans l’affaire Bourassa c. CLP[4], la Cour d’appel du Québec a donné son aval à la jurisprudence de la Commission des lésions professionnelles quant à la notion de vice de fond.
[14] Elle a pris cependant la peine de rappeler que, sous prétexte d’un vice de fond, le recours en révision ne doit pas constituer un appel déguisé sur la base des mêmes faits ni une invitation faite à un commissaire de substituer son opinion et son appréciation de la preuve à celle de la première formation, ni une occasion aux parties d’ajouter de nouveaux arguments.
[15] Dans d’autres arrêts[5], la Cour d’appel du Québec a plus récemment affirmé de nouveau qu’une décision attaquée pour vice de fond ne peut pas faire l’objet d’une révision interne à moins d’être entachée d’une erreur dont la gravité, l’évidence et le caractère déterminant sont démontrés par la partie qui demande la révision. La Cour d’appel affirme qu’on doit reconnaître la primauté ou l’autorité de la première décision de sorte que le commissaire siégeant en révision doit faire preuve d’une très grande retenue à l’égard de la décision contestée, notamment à cause de la finalité de la justice administrative.
[16] La première commissaire devait décider de la recevabilité de la demande d’assujettissement au régime rétrospectif soumise par l’employeur le 2 juin 2005 pour l’année de cotisation 2005.
[17] L’employeur a demandé lors de l’audience devant la première commissaire de retourner le dossier à la CSST pour qu’elle procède à l’analyse du bien fondé de sa demande si celle-ci était jugée recevable. En conséquence, la première commissaire n’a pas eu à traiter du fond du dossier.
[18] À partir de la preuve au dossier, des documents produits à l’audience et des témoignages de deux personnes assignées par l’employeur, la première commissaire a finalement décidé, dans le cadre d’une décision couvrant 16 pages, que la demande d’assujettissement de l’employeur était irrecevable.
[19] Au début de sa décision, elle rappelle que l’employeur opère une entreprise offrant différents services en matière de signalisation à des tiers, sur des chantiers de construction. Il est en activité depuis 1998 et est assujetti au régime du taux personnalisé.
[20] L’employeur soumet, le 2 juin 2005, une demande à la CSST afin d’être assujetti au régime rétrospectif pour cette même année. Cette demande est rejetée n’ayant pas été soumise dans le délai prévu au Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation[6] (le règlement).
[21] La première décision traite ensuite du contexte législatif en référant aux articles 281 , 207 , 298 , 304 , 304.1 , 305 , 306 et 314 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles[7] (la loi). Elle réfère aussi aux articles 4 à 7 du règlement.
[22] La première commissaire fait ressortir que l’assujettissement au régime de l’ajustement rétrospectif de la cotisation peut être automatique, tel que prévu à l’article 4 de ce règlement ou être fait à la demande d’un employeur, toujours selon ce même règlement.
[23] Elle fait également ressortir que selon l’article 7 du règlement, une demande d’assujettissement faite par l’employeur doit parvenir à la CSST avant le 15 décembre de l’année qui précède l’année de cotisation et qu’elle est irrévocable à l’égard de cette année de cotisation, à compter de cette date.
[24] L’employeur reconnaît qu’il ne rencontre pas les critères de l’article 4 du règlement, pour l’année 2005, et que c’est plutôt en vertu du premier paragraphe de l’article 5 qu’il soumet sa demande faite sur la base des salaires de l’année 2005.
[25] Par application de l’article 7 du règlement, la première commissaire constate que le délai pour soumettre la demande de l’employeur expirait le 15 décembre 2004, pour l’année 2005. L’employeur n’a donc pas agi dans le délai imparti en déposant sa demande le 2 juin 2005.
[26] La première commissaire étudie ensuite les deux moyens présentés par l’employeur, à savoir :
1. sa demande doit être analysée en vertu du Règlement sur la nouvelle détermination de la classification de la cotisation d’un employeur et de l’imputation du coût des prestations[8] (règlement sur la nouvelle détermination);
2. l’employeur soumet qu’il a démontré un motif raisonnable permettant de le relever de son retard.
[27] La première commissaire s’attaque, dans un premier temps, à l’argument inhérent au règlement sur la nouvelle détermination. Elle réfère à l’article 317 de la loi, de même qu’aux articles 10 et 11 de ce règlement.
[28] L’employeur prétend que le deuxième alinéa de l’article 11 doit recevoir application. Cette disposition permet à la CSST de fixer à nouveau la cotisation à la demande d’un employeur si sa décision a été rendue avant que ne soit connu un fait essentiel et si cette demande respecte certains délais prévus à cette disposition.
[29] Le fait essentiel invoqué par l’employeur est la décision de classification rendue par le CSST le 20 décembre 2004. Par cette décision, la CSST classe l’employeur dans trois unités pour l’année 2005.
[30] L’employeur prétend que le changement de classification intervenu dans son dossier constitue un fait essentiel au sens du règlement sur la nouvelle détermination. Comme cette modification a entraîné une augmentation substantielle du taux de l’unité, cela a eu un impact majeur sur sa cotisation et, par conséquent, sur la possibilité pour lui d’être assujetti au régime rétrospectif.
[31] Le témoignage de la contrôleuse de l’employeur est ensuite rapporté. Elle a pris connaissance de la décision de la classification du 20 décembre 2004 dans la semaine du 10 janvier 2005, soit au retour du congé des Fêtes. L’entreprise était fermée du 24 décembre au 10 janvier.
[32] La première commissaire constate que la demande de l’employeur respecte en effet les délais prévus au règlement sur la nouvelle détermination. Cependant, la véritable question demeure, selon elle, de déterminer si la demande d’assujettissement de l’employeur peut être analysée en vertu de ce règlement.
[33] Elle répond par la négative et s’explique :
« […]
[22] La Commission des lésions professionnelles estime que non compte tenu de la nature de la demande soumise par l’employeur et compte tenu de la finalité propre de chacun des règlements ici en cause, soit celui sur la nouvelle détermination et celui sur l’ajustement rétrospectif.
[23] D’une part, lorsque l’employeur formule sa demande du 2 juin 2005, il réfère spécifiquement à une demande d’assujettissement au régime rétrospectif en vertu du Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation. Il libelle ainsi sa demande :
[…]
Plus spécifiquement, nous avons été mandatés pour vous transmettre une demande d’assujettissement au régime rétrospectif pour l’année 2005.
[…]
Nous comprenons que cette demande d’assujettissement est présentée hors délai et nous vous demandons de relever cet employeur de son défaut d’avoir présenté sa demande dans les délais prescrits par le règlement pour les motifs suivants :
1. Cet employeur n’est pas admissible au régime rétrospectif pour l’année 2005 suivant le test de base.
Toutefois, il était plus que probable que cet employeur soit assujetti au régime rétrospectif pour l’année 2005 suivant un test d’exception, soit sur la base de ses salaires assurables pour l’année 2005, soit sur celle des taux risques de ses unités de classification pour l’année 2005.
Il s’agit là d’une mesure d’exception dont l’employeur n’était pas au courant et il nous paraît difficile de lui en tenir rigueur.
La C.S.S.T. aurait pu l’en informer, ce qui n’a pas été fait ; ou alors, l’employeur devait engager, à ses frais, un spécialiste comme nous pour l’en informer, ce qu’il a fait le 10 mai 2005.
[…]
[24] L’employeur poursuit sa demande en signalant l’augmentation importante du taux de l’unité auquel il est assujetti, le devoir de la CSST de l’informer et le caractère saisonnier de son entreprise.
[25] Par sa demande, l’employeur alors assujetti au régime du taux personnalisé requiert d’être assujetti à l’ajustement rétrospectif et cela dépend du montant des cotisations qu’il a à payer qui doit rencontrer le seuil fixé par règlement.
[26] L’employeur ne demande pas une nouvelle détermination de la cotisation qu’il a à payer. D’ailleurs le 17 avril 2005, la CSST émettait un avis de cotisation à l’employeur qu’il n’a pas contesté et pour lequel il n’a pas non plus soumis une demande de nouvelle détermination.
[27] L’employeur n’invoque pas d’erreur ou de fait essentiel concernant, par exemple, les salaires déclarés5 ou concernant sa nouvelle classification, classification qu’il n’a pas contestée. Il ne soumet pas d’éléments pour justifier une nouvelle détermination de sa cotisation.
[28] Compte tenu du taux d’unité qui lui est maintenant applicable, il rencontre peut-être le seuil d’admissibilité au régime rétrospectif et il fait une demande à cette fin en ce sens à la CSST.
[29] D’autre part, au-delà du libellé de la demande qu’il a faite, cette demande relève clairement du Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation. L’employeur désire dorénavant être assujetti à ce régime, c’est ce que vise sa demande. Pour y avoir droit, il doit satisfaire aux conditions d’assujettissement déterminées par règlement. L’article 1 de ce règlement énonce clairement que tel est son objet :
1. Le présent règlement a pour objet, comme le prévoit l’article 314 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (L.R.Q., c. A-3.001), d’édicter les règles concernant l’ajustement rétrospectif de la cotisation d’un employeur qui répond aux conditions d’assujettissement pour l’année de cotisation.
[30] Il faut distinguer l’assujettissement à ce régime, dont les règles sont prévues à un règlement particulier, d’une décision de cotisation au sens de l’article 305 de la loi soit un avis de cotisation déterminant la cotisation annuelle payable par l’employeur. Cet avis peut faire l’objet d’une demande de révision ou d’une demande de nouvelle détermination en vertu du règlement sur la nouvelle détermination. L’article 1 du règlement sur la nouvelle détermination précise ainsi son objet soit :
1. Le présent règlement a pour objet de prévoir dans quels circonstances et délais et à quelles conditions la Commission de la santé et de la sécurité du travail peut déterminer à nouveau la classification, l’imputation du coût des prestations et, à la hausse ou à la baisse, la cotisation, la pénalité et les intérêts payables par un employeur et les normes applicables à cette nouvelle détermination.
(notre soulignement)
[31] Dans une décision toute récente, Roland Boulanger & Cie et CSST6, une formation de trois commissaires s’est penchée sur l’interprétation du règlement sur la nouvelle détermination. Même si le litige portait plutôt sur une question d’imputation, l’analyse sur l’objet de ce règlement est tout à fait pertinente et la soussignée le partage. La Commission des lésions professionnelles rappelle d’abord que l’article 365 de la loi donne à la CSST le pouvoir de reconsidérer une décision qui a été rendue. L’article 365 se lit ainsi :
365. La Commission peut reconsidérer sa décision dans les 90 jours, si celle-ci n'a pas fait l'objet d'une décision rendue en vertu de l'article 358.3, pour corriger toute erreur.
Elle peut également, de sa propre initiative ou à la demande d'une partie, si sa décision a été rendue avant que soit connu un fait essentiel, reconsidérer cette décision dans les 90 jours de la connaissance de ce fait.
Avant de reconsidérer une décision, la Commission en informe les personnes à qui elle a notifié cette décision.
Le présent article ne s'applique pas à une décision rendue en vertu du chapitre IX.
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1985, c. 6, a. 365; 1992, c. 11, a. 36; 1996, c. 70, a. 43; 1997, c. 27, a. 21.
[32] Puis elle rappelle les modifications législatives survenues en matière de financement :
[34] Notons ici que cette disposition s’appliquait en matière de financement jusqu’à sa dernière modification. À compter du 1er janvier 1999, l'article 365 n'est plus applicable à une décision rendue en matière de financement. C’est le Règlement qui indique maintenant les règles applicables. Le Règlement prévoit les conditions et les délais qui permettent à la CSST d’intervenir ou à l’employeur de faire une demande pour une nouvelle détermination de la classification, cotisation ou imputation. (…)
[33] La Commission des lésions professionnelles poursuit en rappelant la jurisprudence, notamment l’affaire Hydro-Québec et CSST7, selon laquelle le pouvoir de reconsidération est «un pouvoir exceptionnel étant donné le grand principe de la stabilité des décisions et celui du functus officio». Puis elle conclut ainsi :
[37] Ces principes s’appliquent au Règlement. Ainsi, lorsque l’on a recours au Règlement cela sous-tend qu’une décision a été rendue et que le décideur a exercé toute sa compétence.
[38] Pour demander une reconsidération, il faut une décision initiale. Et cette décision initiale, cela va de soi, doit porter sur le sujet en cause. (…)
[34] Revenons au libellé même de l’article 11 du règlement sur la nouvelle détermination invoqué par l’employeur :
11. La Commission peut, de sa propre initiative, fixer à nouveau la cotisation d’un employeur si sa décision a été rendue avant que soit connu un fait essentiel se rapportant aux éléments servant à fixer cette cotisation, autres que ceux visés aux sous-sections 1 à 3, dans les 6 mois de sa connaissance de ce fait essentiel, mais au plus tard le 31 décembre de la cinquième année qui suit l’année de cotisation.
Elle peut également le faire, à la demande de l’employeur, si sa décision a été rendue avant que soit connu un fait essentiel se rapportant à ces éléments et si cette demande lui parvient dans les 6 mois de la connaissance par cet employeur de ce fait essentiel mais au plus tard le 31 décembre de la cinquième année qui suit l’année de cotisation.
(notre soulignement)
[35] L’employeur soumet que le changement de classification et l’augmentation du taux qui s’en est suivie constitue un «fait essentiel se rapportant aux éléments servant à fixer sa cotisation». Mais il fait abstraction des premiers termes de cet alinéa. La CSST fixe «à nouveau» la cotisation si «sa décision a été rendue» avant qu’un fait essentiel soit connu.
[36] Or dans le présent dossier, la CSST ne s’est jamais prononcée sur l’assujettissement de l’employeur au régime rétrospectif. Il n’y a pas de décision initiale à ce sujet lorsque l’employeur soumet sa demande du 2 juin 2005. Pour paraphraser la Commission des lésions professionnelles dans l’affaire Roland Boulanger8, pour demander une reconsidération, il faut une décision initiale portant sur le sujet en cause soit ici une décision sur l’assujettissement au régime rétrospectif.
[37] En résumé, les conditions et les délais pour qu’un employeur soit assujetti au régime rétrospectif sont prévus spécifiquement par le Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation. Le Règlement sur la nouvelle détermination de la classification, de la cotisation d’un employeur et de l’imputation du coût des prestations permet, lui, de déterminer à nouveau la cotisation payable en raison d’une erreur ou de la découverte d’un fait essentiel permettant de reconsidérer une décision initiale portant sur la cotisation.
[38] L’employeur ne demande pas ici de reconsidérer une décision initiale de cotisation mais d’être assujetti au régime rétrospectif. Le Tribunal conclut donc que la demande d’assujettissement soumise par l’employeur le 2 juin 2005 ne peut pas être analysée en vertu du règlement sur la nouvelle détermination mais doit l’être en vertu du Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation.
[39] Tel que signalé plus haut, sa demande ne respecte pas le délai prévu à l’article 7 du Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation. Reste donc à examiner les arguments de l’employeur relativement au motif raisonnable permettant de le relever de son défaut.
[…] »
___________
5 Voir à titre d’illustration : Distribution Daniel Létourneau inc., C.L.P. 228607-04B-0403, 20 août 2004, S. Sénéchal
6 C.L.P. 262087-05-0505 et als., 8 février 2007, P. Perron, L. Boucher et S. Sénéchal, (2006 LP-241)
7 [1996] C.A.L.P. 1609
8 Précitée note 5
[34] La première commissaire passe ensuite à la question de l’existence d’un motif raisonnable qui permettrait à l’employeur d’être relevé de son défaut. Les deux parties la réfèrent à la décision rendue dans le dossier Rotobec inc.[9] dont les faits présentent beaucoup de ressemblances avec ceux du présent dossier :
« […]
[41] Dans cette décision, la CSST avait plaidé que l’article 7 du règlement sur l’ajustement rétrospectif fixe une date limite pour produire une demande et que cette date constitue une échéance et non pas un délai prévu à la loi, ce qui implique que l’article 352 ne peut recevoir application. L’article 352 prévoit ceci :
352. La Commission prolonge un délai que la présente loi accorde pour l'exercice d'un droit ou relève une personne des conséquences de son défaut de le respecter, lorsque la personne démontre un motif raisonnable pour expliquer son retard.
__________
1985, c. 6, a. 352.
[42] La Commission des lésions professionnelles rejette ainsi cette prétention :
[15] Pour sa part, la Commission des lésions professionnelles considère que la date du 15 décembre de l'année précédant l'année de cotisation, constitue le terme du délai prévu au règlement pour l'exercice, par l'employeur, de son droit de demander d'être assujetti à l'ajustement rétrospectif de sa cotisation annuelle, et que cette date d'échéance implique nécessairement l'existence d'un délai aux termes de l'article 352 de la loi.
[43] En l’espèce, la CSST n’a pas repris cette prétention. La soussignée partage cette interprétation et estime qu’il s’agit donc d’un délai visé par l’article 352.
[…] »
[35] À l’audience devant le soussigné, la procureure de la CSST semble remettre en question cette partie de la décision de la première commissaire. Toutefois, comme la CSST n’a pas déposé de requête en révision ou révocation, elle ne peut formuler de demande en cette matière.
[36] La première commissaire réfère ensuite à la jurisprudence pour définir la notion de motif raisonnable :
« […]
[45] Dans la décision Centre de rénovation Prud’Homme inc.10, déposée par l’employeur, la Commission des lésions professionnelles rappelle les principes devant guider le Tribunal dans cette appréciation :
[21] Appréciant la question du motif raisonnable de prolongation du délai pour l’exercice d’un droit, la jurisprudence du tribunal et de la Commission d’appel en matière de lésions professionnelles (la CALP) considère que « le motif raisonnable est un critère vaste dont l’interprétation pourra varier dans le temps tout comme celle de la notion du bon père de famille, de l’homme prudent et diligent. Il va sans dire qu’il doit y avoir un motif raisonnable et que le tribunal ne saurait sanctionner la négligence des parties ».
[22] La jurisprudence a par la suite discuté de cette notion en proposant d’en faire une notion suffisamment large pour permettre de considérer un ensemble de facteurs susceptibles d’indiquer, à partir des faits, des démarches, des comportements, de la conjoncture et des circonstances, si une personne a un motif non farfelu, crédible et qui fait preuve de bon sens, de mesure et de réflexion.
(références omises)
[46] La Commission des lésions professionnelles rappelle également que les décisions doivent être rendues «suivant l’équité, d’après le mérite réel et la justice du cas». Évidemment cela laisse une grande marge d’appréciation au décideur selon les circonstances propres à chaque dossier.
[47] Dans l’appréciation du motif raisonnable concernant une demande d’assujettissement au régime rétrospectif, la Commission des lésions professionnelles dans la décision Rotobec11 précise ceci :
[16] Concluant en conséquence à l'applicabilité en l'espèce de l'article 352 de la loi, la Commission des lésions professionnelles considère toutefois qu'elle doit prendre en compte, aux fins de l'appréciation de l'existence du « motif raisonnable » invoqué comme donnant ouverture à relever l'employeur des conséquences de son défaut, que la demande logée avant la date d'échéance en cause, est « irrévocable », à l'égard de cette année de cotisation, à compter de cette date, ce qui démontre d'emblée l'intérêt du législateur à ce qu'une telle demande ne puisse être logée ultérieurement à cette date d'échéance.
[17] À ce sujet, la Commission des lésions professionnelles est d'avis que la finalité même de la demande en cause, en l'occurrence la détermination de la cotisation payable par l'employeur pour l'année 2004 en compensation notamment de la couverture des risques à être encourus au cours de cette année et en fonction d'un partage de ces risques avec d'autres employeurs assurés, explique cet intérêt du législateur à ce qu'une telle demande d'assujettissement à l'ajustement rétrospectif de la cotisation annuelle soit logée et traitée avant le début de la période couverte, soit l'année de cotisation débutant le 1er janvier suivant.
[…] »
_________
10 C.L.P. 267372-63-0505, 31 octobre 2005, J.-P. Arsenault.
11 Précitée note 9.
[37] La CSST insiste sur le fait qu’un employeur doit effectuer son choix avant de connaître les lésions professionnelles qui surviendront au cours d’une année.
[38] La première commissaire décide qu’il faut effectivement apprécier la question du motif raisonnable en prenant en considération la finalité de la demande d’assujettissement au régime rétrospectif.
[39] Elle résume ensuite la preuve faite par l’employeur, au niveau du motif raisonnable. Un représentant de la Banque de développement du Canada a eu une discussion avec le président de l’employeur, en mars 2005. Les coûts inhérents à la CSST sont notamment passés en revue et comme un taux d’environ 8 $ lui paraissait élevé, il a suggéré à l’employeur de se faire aider, à ce sujet, et de consulter un expert.
[40] Une nouvelle réunion a lieu à la fin d’avril. La firme Sécurigest inc. a été recommandée à l’employeur et une rencontre est enfin organisée, le 10 mai 2005. Lors de cette rencontre, une autorisation d’accès aux dossiers CSST de l’employeur a été signée en faveur de Sécurigest.
[41] Après avoir étudié le dossier de l’employeur, la firme Sécurigest a présenté le régime rétrospectif et a recommandé de faire une demande d’assujettissement, ce à quoi l’employeur a acquiescé, d’où la demande du 2 juin 2005.
[42] Il était également question d’une vérification effectuée par la CSST, en janvier 2004. Le vérificateur n’aurait pas fait mention que l’unité 76070 était en révision. Le témoin reconnaît avoir déjà vu le dépliant de la CSST intitulé « Parlons d’assurance, taux de primes 2005 » qui décrit brièvement les trois modes de tarification. Il ne s’est pas senti concerné par la tarification rétrospective puisque ce formulaire indiquait qu’elle s’adressait à la grande entreprise. Elle n’a pas reçu le document d’information produit par la CSST en juin 2004.
[43] Le témoin fait ensuite référence à une rencontre du 15 octobre 2004 entre trois représentants de l’employeur, dont elle-même et deux participants de la CSST. Il n’a pas alors été question de révision de la classification de l’unité 76070 ni du régime rétrospectif.
[44] Le 25 novembre 2004, le témoin reçoit un appel de la CSST au sujet des activités de l’entreprise. Il n’est pas question de la révision des unités de classification ni de la disparition de l’unité 76070. Elle reconnaît, cependant, avoir reçu la décision de la classification pour 2005, décision datée du 20 décembre 2004 et dont elle a pris connaissance au retour du congé des Fêtes, vers le 10 janvier 2005.
[45] Elle a alors constaté l’augmentation du taux de l’unité. Elle a classé la décision sans aucune autre vérification. Elle a reçu aussi l’avis de taux personnalisé du 23 janvier 2005 et l’a simplement classé à son dossier.
[46] Lors de la réception de l’avis de cotisation du 17 avril 2005, elle a trouvé la somme réclamée importante et elle en a fait part à son supérieur. Il a alors été décidé de demander de l’aide à l’externe.
[47] À partir de cette preuve, la première commissaire estime qu’il n’y a pas présence d’un motif raisonnable permettant de relever l’employeur de son défaut :
« […]
[58] De l’ensemble de cette preuve, la Commission des lésions professionnelles estime que l’employeur ne lui a pas fait la preuve d’un motif raisonnable permettant de le relever de son défaut d’avoir déposé sa demande d’assujettissement dans le délai prévu par le Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation.
[59] Le représentant de l’employeur insistait beaucoup, au soutien de son premier argument, sur l’importance de la décision de classification du 20 décembre 2004 compte tenu du changement de la classification et de l’augmentation importante du taux de l’unité dans lequel l’employeur était maintenant classé. Comme dans l’affaire Rotobec, le Tribunal considère que le fait que ses (sic) informations essentielles à l’exercice par l’employeur de son choix de demander d’être assujetti à l’ajustement rétrospectif de sa cotisation pour l’année 2005 n’aient pas été disponibles au 15 décembre 2004 pourrait constituer un motif raisonnable expliquant son retard, et ce, jusqu’à un délai de 30 jours consécutif à la réception de ces informations.
[60] Mais il est difficile d’expliquer l’inaction de l’employeur par la suite. Mme Fournel prend connaissance de cette décision de classification au début de janvier 2005. Elle constate une augmentation qui est presque du double du taux de l’unité et elle se contente de classer la décision sans autre vérification ni démarche pour s’informer des conséquences sur sa cotisation. Elle fait de même avec l’avis de taux personnalisé émis le 23 janvier 2005. Elle n’a pas été diligente voire même elle a fait preuve d’une certaine négligence.
[61] Même si l’entreprise diminue ses activités en hiver, Mme Fournel, comme contrôleuse, demeure en poste et rien ne l’empêche d’assurer le suivi de ses dossiers.
[62] Le représentant de l’employeur fait valoir que le règlement sur l’ajustement rétrospectif est compliqué et qu’il nécessite de référer à des spécialistes en la matière. Il dépose un article du juge Jean-Louis Baudouin intitulé «Le mythe du droit simple»14 traitant de la complexité croissante de l’information juridique. Il invoque également que la CSST aurait dû informer l’employeur tant du régime rétrospectif que de la modification de la classification. Il dépose la décision rendue dans Cardinal et Lafarge Groupe matériaux de construction15 dans laquelle la Commission des lésions professionnelles indique qu’il faut éviter d’appliquer aveuglément la maxime «nul n’est censé ignorer la loi».
[63] Effectivement le Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation n’est pas des plus simples, c’est le moins que l’on puisse dire. Toutefois l’employeur ne peut pas se retrancher devant ce constat pour demeurer inactif. Il doit faire preuve lui-même de diligence pour s’informer de ses droits et des avantages pouvant découler d’un régime plutôt que d’un autre. Si cela nécessite de consulter, il doit le faire. Dans le présent cas, l’employeur ne fait aucune démarche pour s’informer des raisons ayant conduit à un changement de classification, à une augmentation significative de son taux d’unité. De même, il ne prend aucune information sur le régime rétrospectif.
[64] Les démarches que l’employeur a enclenchées avec l’aide de M. Aubry auraient pu être faites auparavant. Mme Fournel est la contrôleuse générale de l’entreprise. Si elle n’a pas les connaissances ou les informations requises, il est de sa responsabilité de les obtenir.
[65] Il en va de même de ses attentes face à la CSST. La CSST produit des documents explicatifs, le représentant de l’employeur en dépose à l’audience. Par exemple, concernant le dépliant de la CSST qu’elle n’a pas considéré parce qu’il associe le régime rétrospectif à la grande entreprise, ce dépliant, écrit dans un langage simple et accessible, indique pourtant que la tarification rétrospective est conçue pour l’entreprise dont la cotisation annuelle est généralement supérieure à 300 000 $. Elle n’a pas jugé bon de faire aucune vérification à ce sujet après voir reçu sa décision de classification qui indiquait une augmentation importante du taux de l’unité. C’est elle qui connaît les salaires qui seront versés au cours de l’année et qui est à même d’estimer sa cotisation. Elle n’a posé aucune question à la CSST. Elle n’a pas demandé de documents explicatifs ou demandé conseil.
[66] L’employeur peut difficilement faire porter l’unique responsabilité de l’information à la CSST alors qu’il n’a pas lui-même fait de démarches pour obtenir des informations.
[67] Finalement le représentant de l’employeur invoque les décisions rendues par la Commission des lésions professionnelles dans Transport en vrac Phil ltée et CSST16 de même que dans Camions Freightliner Québec inc. et CSST17 référant aux extraits concernant l’équité et la théorie de l’expectative légitime. Dans ces deux décisions, rendues par le même commissaire, le débat portait sur l’application d’une politique administrative de la CSST dite d’assouplissement. Outre le fait que l’application de cette politique fait toujours l’objet de débat jurisprudentiel, cette politique n’est pas en cause dans le présent dossier ni aucune autre. Le Tribunal ne voit pas comment on peut alors invoquer une expectative légitime.
[68] La Commission des lésions professionnelles conclut donc que l’employeur ne lui a pas soumis de motif raisonnable permettant de le relever de son défaut d’avoir présenté sa demande d’assujettissement au régime rétrospectif en dehors du délai prévu à l’article 7 du Règlement sur l’ajustement rétrospectif de la cotisation. Sa demande est donc irrecevable.
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14 http://www.barreau.qc.ca/journal/vol33/no4
15 C.L.P 206713-72-0304, 9 juin 2005, G. Robichaud
16 C.L.P. 216645-31-0309, 19 juillet 2004, R. Ouellet
17 [2004] C.L.P. 306
[48] Ceci dit, avec égard pour l’opinion contraire, le soussigné ne décèle aucune erreur manifeste et déterminante dans la décision attaquée, en révision. Au contraire, il s’agit d’une décision sensée, raisonnable et bien motivée par laquelle la première commissaire tranche les arguments présentés par l’employeur.
[49] Il est peut-être possible que l’interprétation de la première commissaire des textes légaux sous-tendant sa décision puisse ne pas être partagée par un autre commissaire. Toutefois, le recours en révision n’est pas un appel ni une occasion donnée à un deuxième commissaire de parvenir à une appréciation légale différente de celle de la première commissaire.[10]
[50] La simple divergence d’opinions quant à la façon d’interpréter une disposition législative ne constitue donc pas un vice de fond.[11]
[51] L’interprétation d’un texte législatif ne conduit pas nécessairement à une solution unique. Cet exercice exige de procéder à des choix qui, bien qu’encadrés par les règles d’interprétation des lois, sont sujets à une marge d’appréciation admissible.
[52] Le fait pour le commissaire en révision de substituer sa propre interprétation à celle retenue par le premier commissaire serait à la base une décision déraisonnable, en l’absence de vice de fond permettant d’intervenir.[12]
[53] En écartant l’application du règlement sur la nouvelle détermination, la première commissaire ne commet pas d’erreur manifeste et déterminante mais elle se base plutôt sur la jurisprudence antérieure. Il n’y a absolument rien de déraisonnable dans les décisions de la première commissaire qui estime que, pour demander une reconsidération ou exiger une nouvelle détermination, il faut qu’il y en ait déjà eu une antérieurement.
[54] Elle s’appuie sur la décision Rotobec[13] concernant le fait que l’intérêt du législateur se reflète dans le fait qu’une demande d’assujettissement ne puisse être logée ultérieurement à une date d’échéance précise et ce, pour éviter l’anti-sélection par les employeurs.
[55] Il n’y a absolument rien s’apparentant à un vice de fond dans le raisonnement de la première commissaire. En décidant que la question du motif raisonnable doit prendre en considération la finalité de la demande d’assujettissement au régime rétrospectif, laquelle est irrévocable selon le texte réglementaire, la première commissaire n’a fait qu’interpréter la loi et son interprétation n’est pas manifestement erronée.
[56] L’employeur lui reproche d’avoir référé hors contexte à la décision rendue dans le dossier Roland Boulanger & Cie, déjà citée. Il réfère, notamment, au paragraphe 66 de cette décision. Or, à ce paragraphe, la formation de trois commissaires chargées d’entendre ce dossier indique que lorsqu’un employeur est forcé de présenter une demande à la CSST pour l’enjoindre d’appliquer l’imputation prévue aux articles 327 et 328 de la loi, nul délai ne devra lui être opposé. Il n’y a rien de contradictoire avec la décision de la première commissaire.
[57] En effet, la demande déposée par l’employeur dans le présent dossier était visée par un délai clair et précis prévu au règlement. De plus, la demande d’assujettissement de l’employeur devait provenir de lui et la CSST ne pouvait pas s’en saisir d’office, comme le mentionne clairement l’article 5 du règlement.[14]
[58] L’employeur tire également un argument d’une décision rendue dans Groupe Alcan Métal primaire.[15] L’employeur a toutefois admis qu’il n’avait pas soulevé cet argument ni produit cette décision devant la première commissaire. Or, la jurisprudence de la Commission des lésions professionnelles est claire à l’effet que la requête en révision n’est pas l’occasion de présenter de nouveaux arguments et de parfaire la présentation faite devant le premier commissaire.[16]
[59] L’employeur reproche à la première commissaire d’avoir référé à la décision rendue dans Roland Boulanger & Cie alors qu’elle ne s’appliquerait aucunement au litige. Il est difficile de comprendre comment l’employeur peut juger cette décision non pertinente alors qu’elle interprète le règlement sur la nouvelle détermination qu’il a lui-même invoqué à l’audience.
[60] La première commissaire fait la distinction qui s’impose, à savoir que cette décision vise une question d’imputation mais que les principes qu’elle contient peuvent s’appliquer par analogie comme elle le constate d’ailleurs.
[61] Le motif principal permettant de référer à cette décision vient du fait que les trois commissaires saisies de ce dossier ont décidé que, pour recourir au règlement sur la nouvelle détermination, il devait y avoir eu détermination initiale. Or, la première commissaire constate que tel n’est pas le cas dans le dossier dont elle est saisie.
[62] L’employeur reproche également à la première commissaire d’avoir référé à un délai de 30 jours prévu dans l’affaire Rotobec[17] qui devrait s’appliquer selon elle à la partie qui veut faire la preuve d’un motif raisonnable, laquelle devrait quand même faire preuve de diligence à la suite de la survenance de ce motif.
[63] Or, la première commissaire réfère à une jurisprudence bien établie quant à la notion de motif raisonnable. Cette notion réfère à celles « du bon père de famille, de l’homme prudent et diligent »[18], à un motif non farfelu crédible et qui fait preuve de bon sens, de mesure et de réflexion et au fait que le tribunal ne saurait sanctionner la négligence des parties.
[64] La question de la diligence d’une partie est donc un élément inhérent à cette notion que la première commissaire devait interpréter.
[65] Dans Mickel et Acier métropolitain[19], une requête en révision ou révocation a été rejetée, la deuxième commissaire rappelant que le critère de diligence ne constituait pas du droit nouveau, ayant été maintes fois reconnu par la jurisprudence. Le fait de tenir compte de la diligence d’une partie dans le cadre du respect d’un délai prévu à la loi ne constitue donc pas une erreur de droit manifeste et déterminante. Ces principes s’appliquent, en l’espèce.
[66] La première commissaire constate que la décision de classification du 20 décembre 2004 a possiblement amené de nouveaux éléments à la réflexion de l’employeur. Toutefois, elle constate aussi que l’employeur n’a rien fait pendant plusieurs mois par la suite, alors qu’il était à même de constater une augmentation importante du taux afférent à l’une des unités dans laquelle il est classé.
[67] En évaluant ce comportement et cette négligence de l’employeur, la première commissaire a jugé que toute cela était incompatible avec l’existence d’un motif raisonnable.
[68] La première commissaire a donc bien exercé sa compétence en évaluant la preuve disponible pour décider de l’existence ou non d’un motif raisonnable.
[69] Le délai prévu par le législateur en l’espèce constitue une date fixe et non un nombre de jours imparti à compter d’un événement. Retenir l’argument de l’employeur, à l’effet qu’en pareil cas aucun nouveau délai n’est imparti, ferait en sorte qu’il pourrait indéfiniment déposer une requête ou une réclamation.
[70] La première commissaire estime plutôt que l’inaction et la négligence de l’employeur pendant un temps significatif après la réception de nouvelles informations, en janvier 2005, fait en sorte qu’on ne peut conclure à la présence d’un motif raisonnable. Il n’y a aucune erreur manifeste et déterminante dans ce raisonnement.
[71] L’employeur reproche à la première commissaire d’avoir « inventé » de toutes pièces un délai de 30 jours à partir duquel il aurait dû agir lorsqu’il a obtenu les informations nécessaires. La première commissaire n’invente rien puisque ce délai est notamment retenu dans la décision Rotobec précitée.
[72] De plus, l’évaluation de ce délai de 30 jours consécutifs à la réception des informations fait partie du pouvoir d’interprétation de la première commissaire quant à la notion de motif raisonnable et de la diligence sous-jacente à ce principe. Il n’y a pas lieu d’intervenir à ce niveau.
[73] Il est faux d’affirmer que la première commissaire n’a pas disposé des arguments de l’employeur quant au prétendu défaut d’agir de la CSST et d’informer adéquatement l’employeur. Elle en dispose clairement au paragraphe 65 de sa décision et encore une fois, aucune erreur manifeste et déterminante ne peut être décelée à ce niveau.
[74] Il ne faut pas oublier que le règlement indique clairement qu’il revient à l’employeur de déposer une demande d’assujettissement au régime rétrospectif lorsqu’il ne remplit pas d’emblée les conditions prévues au paragraphe 4 de ce règlement. L’employeur ne saurait faire supporter à la CSST une obligation que la loi lui impose.
[75] L’employeur réfère le tribunal au récent arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick.[20]
[76] Il y a lieu de noter, dans un premier temps, que la jurisprudence de la Commission des lésions professionnelles fait une différence entre la révision judiciaire et la révision ou révocation interne.[21]
[77] La norme de contrôle applicable lorsqu’un tribunal de droit civil est appelé à se prononcer dans le cadre d’une requête en révision judiciaire est différente de celle que doit appliquer la Commission des lésions professionnelles aux fins de décider s’il y a lieu de réviser ou de révoquer une décision.[22]
[78] Le fait que la Cour suprême du Canada ait révisé les normes de contrôle applicables en révision judiciaire n’a aucun impact sur le droit applicable à la révision ou révocation interne.
[79] Les propos de la Cour suprême s’appliquent aux recours en révision judicaire intentés devant la Cour supérieure et qui se retrouvent, par la suite, devant la Cour d’Appel ou la Cour Suprême elle-même.
[80] Cet arrêt de la Cour Suprême ne statue aucunement sur les critères de révision interne que le présent tribunal doit appliquer. Les arrêts précités de la Cour d’Appel du Québec en matière de révision ou révocation interne demeurent donc toujours d’actualité.
[81] Bien au contraire, cet arrêt de la Cour Suprême rappelle la déférence dont on doit faire preuve face au processus décisionnel voulu par le législateur qui a décidé de constituer des tribunaux administratifs assortis de pouvoirs spécifiques.
[82] L’employeur demande aussi au tribunal d’appliquer l’article 41 de la Loi d’interprétation[23] en donnant le « bénéfice du doute » aux justiciables.
[83] Ce n’est pas ce que mentionne cette disposition qui se lit comme suit :
41. Toute disposition d'une loi est réputée avoir pour objet de reconnaître des droits, d'imposer des obligations ou de favoriser l'exercice des droits, ou encore de remédier à quelque abus ou de procurer quelque avantage.
Une telle loi reçoit une interprétation large, libérale, qui assure l'accomplissement de son objet et l'exécution de ses prescriptions suivant leurs véritables sens, esprit et fin.
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S. R. 1964, c. 1, a. 41; 1992, c. 57, a. 602.
[84] Il ne s’agit donc pas de donner le bénéfice du doute à un justiciable mais plutôt de s’assurer qu’une loi reçoive une interprétation large et libérale.
[85] Cela n’empêche pas que le législateur a décidé d’édicter un délai pour déposer une demande d’assujettissement au régime rétrospectif et que ce délai doit s’appliquer.
[86] L’employeur soulève aussi l’absence ou l’insuffisance de motivation de la décision de la première commissaire. Le tribunal ne peut retenir cette prétention de l’employeur.
[87] Il suffit en cette matière qu’une décision soit suffisamment détaillée pour que le justiciable comprenne les raisons qui ont motivé les conclusions. Le tribunal estime que c’est le cas, en l’espèce.[24]
[88] On ne peut certes affirmer que la première commissaire s’est contentée de conclure sans expliquer. Au contraire, elle a bien élaboré les fondements de sa décision et a pris 16 pages pour le faire.
[89] En conséquence, le soussigné estime qu’il n’a pas reçu la démonstration que la décision rendue par la première commissaire est affectée d’un vice de fond, soit une erreur manifeste et déterminante au sens de la jurisprudence. Sa requête doit donc être rejetée.
PAR CES MOTIFS, LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES :
REJETTE la requête en révision ou révocation déposée par Société services en Signalisation Sss inc., l’employeur, en date du 11 mai 2007.
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Me Jean-François Clément |
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Commissaire |
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M. Pierre Perron |
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SECURIGEST INC. |
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Représentant de la partie requérante |
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Me Marie-Pierre Dubé-Iza |
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PANNETON LESSARD |
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Procureure de la partie intéressée |
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[1] L.R.Q. c. A-3.001.
[2] Produits forestiers Donohue et Villeneuve, [1998] CLP 733 ; Franchellini et Sousa, [1998] CLP 783 .
[3] CSST et Jean-Guy Simard & Fils inc., C.A.L.P. 85891-02-9702, 21 janvier 1999, J.-L. Rivard.
[4] [2003] CLP 601 (C.A.), requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée le 22 janvier 2004 (30009).
[5] CSST c. Fontaine, [2005] CLP 626 (C.A.); CSST c. Touloumi, Cour d’appel 500-09-015132-046, 6 octobre 2005, jj. Robert, Morissette et Bich (05 LP-159).
[6] L.R.Q., A-3.001., r. 0.001.0.
[7] L.R.Q., A-3.001.
[8] L.R.Q., A-3.001, r. 2.01.1.
[9] 248938-03B-0411, 22 décembre 2004, P. Brazeault.
[10] T.A.Q. c. Godin, [2003] RJQ 2490 (C.A.).
[11] T.A.Q. c. Godin, précitée note 10
[12] Amar c. CSST, [2003] CLP 606 (C.A.); Couture et Les immeubles Jenas, [2004] CLP 366 .
[13] Précitée, note 9.
[14] « À sa demande ».
[15] 265135-02-0506, 8 mars 2007, N. Lacroix.
[16] Services correctionnels du Canada et Rivard, [1998] CLP 635.
[17] Précitée, note 9.
[18] Qu’on devrait actualiser par celle de personne raisonnable.
[19] 92532-62-9711, 31 mars 2000, D. Lévesque.
[20] [2008] CSC 9 , 7 mars 2008, jj. McLachlin, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
[21] Purolator Courrier ltée et Lanthier, 011842-62-9806, 10 mars 1999, L. Couture; Bélanger et Castonguay & Frères ltée, 100682-05-9804, 30 août 2000, M. Zigby.
[22] Jacques et Procureur général du Québec, 195443-05-0212, 23 août 2004, F. Mercure, requête en révision judiciaire rejetée, C.S., Sherbrooke, 450-17-001257-048, 18 mars 2005, j. Bureau.; Lalumière et Multi-Services Lanaudière, 234740-63-04005, 28 avril 2005, L. Nadeau.
[23] L.R.Q., c. I-16.
[24] Boulanger c. CAS, C.S. Québec, 200-05-002317-0902, 11 octobre 1990, j. Moisan; Durand et Couvoir Scott ltée, 941001-03-9802, 9 mars 1999, M. Beaudoin; Brasserie Molson O’Keefe ltée c. Boucher, D.T.E. 93T-1279 (C.S.).
AVIS :
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