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Dufour et Rio Tinto Alcan Métal primaire (Grande-Baie) |
2013 QCCLP 1497 |
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[1] Le 22 septembre 2011, monsieur François Dufour (le travailleur) dépose à la Commission des lésions professionnelles (le tribunal) une requête par laquelle il conteste une décision rendue, le 13 septembre 2011, par la Commission de la santé et de la sécurité du travail (la CSST) à la suite d’une révision administrative.
[2] Par cette décision, la CSST confirme sa décision initiale du 12 avril 2011 et déclare que le travailleur n’a pas droit au renouvellement hâtif de ses prothèses auditives.
[3] Une audience a été tenue par la Commission des lésions professionnelles à Chicoutimi le 24 octobre 2012 en présence du travailleur et de maître Nancy Béliveau, agissant à titre de procureur de la CSST.
[4] La partie intéressée au dossier, Rio Tinto Alcan Métal primaire (l’employeur) a avisé le tribunal de son absence à l’audience tout en soumettant une courte argumentation écrite.
[5] L’affaire est prise en délibéré le 24 octobre 2012.
L’OBJET DE LA CONTESTATION
[6] Le travailleur demande à la Commission des lésions professionnelles de déclarer qu’il a droit au remboursement des prothèses auditives qu’il a acquises le 23 mars 2011 au coût de 6 860 $.
L’AVIS DES MEMBRES
[7] Le membre issu des associations syndicales et la membre issue des associations d’employeurs sont d’avis qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la requête du travailleur.
[8] Ils sont en effet d’opinion que la preuve factuelle et médicale ne démontre pas de manière prépondérante que la condition du travailleur nécessitait le renouvellement de ses prothèses auditives acquises dix mois auparavant, au moment où il a décidé de faire l’acquisition de nouvelles au montant de 6 860 $.
[9] En effet, bien que le 14 avril 2010, la surdité bilatérale du travailleur a été reconnue à titre de maladie professionnelle et qu’un pourcentage d’atteinte permanente lui a été octroyé, ils sont d’avis que le travailleur a reçu en mai 2010 les appareils nécessaires à son état résultant de cette surdité professionnelle, selon les recommandations de son médecin et de son audioprothésiste.
[10] Le dernier examen audiologique au dossier a été fait en septembre 2009, soit avant la fourniture des appareils reçus en mai 2010 et la preuve ne permet pas de conclure à une détérioration de la condition du travailleur ni à un besoin de correction supplémentaire après mars 2011.
LES FAITS ET LES MOTIFS
[11] De l’ensemble des éléments de la preuve documentaire et du témoignage du travailleur, le tribunal retient les éléments suivants.
[12] Le 13 avril 2010, la CSST a accepté à titre de maladie professionnelle une surdité bilatérale diagnostiquée chez le travailleur à compter du 13 décembre 2007.
[13] L’atteinte permanente a été évaluée à 1,10 %.
[14] En relation avec cette lésion, le travailleur faisait l’acquisition, le 10 mai 2010, de prothèses auditives numériques binaurales répondant aux spécifications et aux précisions de son médecin spécialiste, de l’audiologiste et de son audioprothésiste.
[15] Dans son témoignage, le travailleur indique qu’il n’entend pas bien avec les appareils reçus en 2010.
[16] C’est après une discussion, lors d’une visite chez l’audioprothésiste, qu’il se rend compte que certains appareils sont plus performants et offrent quelque chose de mieux. Il est alors dirigé au docteur Razvan Moïsescu.
[17] Le 1er mars 2011, le docteur Moïsescu rédige une nouvelle prescription au nom du travailleur, dans laquelle il indique : « Surdité professionnelle. Prothèses auditives rehaussant la parole par rapport au bruit ambiant. »
[18] La preuve ne permet pas de conclure à la présence d’un nouvel examen audiologique ni à un examen particulier ayant pu être pratiqué par le docteur Moïsescu à cette époque.
[19] Le travailleur précise que les appareils qu’il possédait depuis 2010 ne lui permettaient pas d’atteindre un niveau de qualité de vie acceptable et comparable à la situation qui prévaut depuis qu’il a fait l’acquisition des nouvelles prothèses en mars 2011 et pour lesquelles il réclame le remboursement du coût d’acquisition.
[20] Depuis qu’il porte ses nouvelles prothèses auditives, il indique être mieux dans les activités de sa vie quotidienne car il obtient une meilleure discrimination de la voix en milieu bruyant. Ses nouveaux appareils sont « beaucoup plus ajustables que les anciens » qu’il ne porte plus.
[21] De façon subjective, il compare la qualité des appareils par analogie à une voiture, soit un modèle « Mercedes » pour ses nouvelles prothèses versus un modèle « Tercel » pour celles de 2010. Il précise être plus confortable et jouir ainsi d’une meilleure qualité de vie, ajoutant que les autres appareils fonctionnaient bien à la maison, mais qu’il avait de la difficulté dans un milieu bruyant.
[22] Il indique au tribunal que ce n’est pas de son propre chef qu’il a décidé de changer ses appareils mais que c’est le docteur Moïsescu qui lui a prescrit.
[23] Au travail, en raison de son emploi de mécanicien d’entretien, il doit porter souvent un casque, ce qui est incommodant s’il porte ses prothèses. Il précise qu’en principe, il n’a pas le droit de porter ses appareils avec ses coquilles, mais dit qu’il les porte quand même. Il les ferme mais n’a plus besoin de les enlever, ce qui a pour conséquence cependant d’accentuer l’oxydation et la détérioration des appareils.
[24] Le travailleur bénéficiait d’une assurance personnelle pouvant couvrir environ 1 000 $ des frais relatifs au coût d’acquisition de nouvelles prothèses aux cinq ans. Cependant, il n’a pas fait de réclamation en raison de la demande de remboursement déposée à la CSST.
[25] Le 23 mars 2011, l’audioprothésiste Serge Landry adresse à la CSST une justification écrite des besoins audioprothétiques du travailleur. Il écrit ce qui suit :
Attendu que M. Dufour désire des prothèses auditives qui correspondent à ces besoin.
Attendu que M. Dufour éprouvait des difficultés avec ces prothèses auditives d’annexe 2 de la CSST en situation bruyante.
Attendu que selon une étude réalisée auprès du National Council on hie Aging (NCOA), la surdité porte atteinte à la qualité de vie en affectant le bien-être émotionnel, social, psychologique et physique. (Voir l’étude sur la surdité - Impact of Hearing, NCOA en annexe # 1).
Notre évaluation des besoins en réadaptation de M. Dufour et la recommandation du Dr Razvan Moïsescu ORL (annexe #2) font en sorte que nous avons procédé, à la demande de M. Dutour, à I’ajustement des appareils suivant:
Prothèses auditives de marque : Widex
Modèle et technologie : RIC PASSION 440
(Voir l’étude sur les prothèses performantes dans le bruit “Noise Management” en annexe # 3)
Les caractéristiques particulières des appareils mentionnés sont:
Prédominance de la parole dans le bruit:
• Algorithme améliorant significativement l’intelligibilité de la parole dans le bruit
• Système de mise en évidence de la parole (jusqu’à + 5 dB) et de réduction du bruit (jusqu’à —12 dB), actif dans chacun des canaux.
• Ne compromet pas le confort d’écoute en environnements bruyants L’algorithme de mise en évidence de la parole ajuste le gain selon le rapport Signal/Bruit calculé dans chacun des canaux et la perte auditive individuelle de chaque oreille.
Microphones directionnels adaptatifs spécifiques à chacun des canaux avec dépistage de la parole:
• Dépistage de la parole à 380 degrés qui assure le choix du patron polaire approprié pour favoriser l’écoute de la parole en zones de bruit, indépendamment de sa provenance. (Maximise la compréhension de la parole dans les environnements sonores bruyants).
Le coût de l’appareillage est basé sur la liste de prix du manufacturier plus les services professionnels (qui n’excèdent pas ceux suggérés par l’Association Professionnelle des Audioprothésistes du Québec) Pour un total de 6 860.00$.
[sic]
[Notre soulignement]
[26] À ce stade-ci, le tribunal est d’avis qu’en l’espèce, les seules mentions de l’audioprothésiste et celles du médecin du travailleur ne sont pas suffisamment détaillées pour représenter une preuve à caractère prépondérant. Il est d’avis qu’il ne faut pas tomber dans l’automatisme du seul fait de la demande soumise par l’audioprothésiste mais qu’il y a lieu plutôt d’analyser tous et chacun des éléments de la preuve soumise afin de rendre sa décision.
[27] Le 12 avril 2011, la CSST refuse la demande de remboursement déposée par le travailleur qui, dès le 23 mars 2011, s’est déjà porté acquéreur des prothèses auditives suggérées par son audioprothésiste au coût de 6 860 $.
[28] Le 26 avril 2011, le travailleur conteste la décision de la CSST, d’où la décision rendue à la suite d’une révision administrative le 13 septembre 2011 confirmant la décision initiale.
[29] En argumentation, la procureure de la CSST fera valoir que le travailleur demande le renouvellement de prothèses auditives moins de dix mois après le renouvellement en 2010 des deux prothèses qui lui avaient été fournies par son audioprothésiste. Elle soumet qu’essentiellement, aucune preuve concrète ne permet de passer outre à la politique de la CSST relativement au renouvellement hâtif.
[30] À ce sujet, elle dépose et réfère le tribunal à différents documents dont le principal est le Guide administratif pour les prothèses auditives, document préparé à l’intention des audioprothésistes du Québec[1].
[31] Elle reprend et commente les critères relatifs aux conditions qui ont été établies par la CSST pour le choix d’une prothèse et celles relatives au renouvellement hâtif.
[32] Le tribunal fera ultérieurement référence à ces critères contenus au Guide administratif.
[33] La procureur de la CSST soumet que le docteur Moïsescu n’a pas procédé à l’évaluation de la condition du travailleur au moment de la demande de remplacement hâtif ou de considération spéciale.
[34] Elle est d’avis qu’en l’espèce, il y a absence de justification concrète autre que l’évolution de la technologie sur une très courte période de temps, laissant entendre ici que les documents déposés au dossier ont un caractère de quasi complaisance.
[35] Bien que la procureure de la CSST constate la constance des décisions du tribunal à l’effet qu’il n’est pas lié par les politiques de la CSST et le Guide administratif établi à l’intention des audioprothésistes, elle est d’avis que le tribunal ne doit pas non plus verser dans l’arbitraire au nom de l’équité car l’application des principes énoncés au Guide administratif permet d’assurer cette équité en regard de l’ensemble des travailleurs tout en permettant une analyse des besoins spécifiques.
[36] Elle soumet et commente une jurisprudence du Tribunal administratif du Québec (TAQ)[2] concernant le respect que ce tribunal accorde aux politiques et aux directives émises lorsque celles-ci ne sont pas déraisonnables ou injustes en regard des cas spécifiques sur lesquels doit se pencher ce tribunal.
[37] Ainsi, selon elle, agir au contraire et ne pas respecter une politique, un guide administratif ou une directive de la CSST comme en l’espèce peut entraîner une situation d’iniquité dans le traitement des réclamations déposées pour des demandes de prothèses auditives initiales ou leur remplacement.
[38] En relation avec les faits particuliers du présent litige et des éléments soulevés dans l’argumentation de la procureure de la CSST, le tribunal est d’avis de procéder à une courte revue de la jurisprudence sur ces questions.
[39] Dans une très récente décision[3] de la Commission des lésions professionnelles, rendue par le juge administratif Jean Grégoire, le tribunal rappelle que lorsqu’il doit décider si un travailleur a droit aux appareils auditifs qu’il réclame, il y a lieu de s’en remettre aux articles de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles[4] (la loi), applicables, notamment en application générale à l’article 1, lequel prévoit que la loi a pour objet la réparation des lésions professionnelles et des conséquences qu’elles entraînent pour un travailleur.
[40] Les articles applicables en cette matière sont les articles 188 et 189 de la loi, lesquels prévoient le droit à l’assistance médicale que requiert la lésion du travailleur :
188. Le travailleur victime d'une lésion professionnelle a droit à l'assistance médicale que requiert son état en raison de cette lésion.
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1985, c. 6, a. 188.
189. L'assistance médicale consiste en ce qui suit :
1° les services de professionnels de la santé;
2° les soins ou les traitements fournis par un établissement visé par la Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-4.2) ou la Loi sur les services de santé et les services sociaux pour les autochtones cris (chapitre S-5);
3° les médicaments et autres produits pharmaceutiques;
4° les prothèses et orthèses au sens de la Loi sur les laboratoires médicaux, la conservation des organes et des tissus et la disposition des cadavres (chapitre L-0.2), prescrites par un professionnel de la santé et disponibles chez un fournisseur agréé par la Régie de l'assurance maladie du Québec ou, s'il s'agit d'un fournisseur qui n'est pas établi au Québec, reconnu par la Commission;
5° les soins, les traitements, les aides techniques et les frais non visés aux paragraphes 1° à 4° que la Commission détermine par règlement, lequel peut prévoir les cas, conditions et limites monétaires des paiements qui peuvent être effectués ainsi que les autorisations préalables auxquelles ces paiements peuvent être assujettis.
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1985, c. 6, a. 189; 1992, c. 11, a. 8; 1994, c. 23, a. 23; 1999, c. 89, a. 53; 2001, c. 60, a. 166; 2009, c. 30, a. 58.
[41] Quant à l’article 194 de la loi, il établit que le coût de l’assistance médicale est à la charge de la CSST :
194. Le coût de l'assistance médicale est à la charge de la Commission.
Aucun montant ne peut être réclamé au travailleur pour une prestation d'assistance médicale à laquelle il a droit en vertu de la présente loi et aucune action à ce sujet n'est reçue par une cour de justice.
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1985, c. 6, a. 194.
[42] De façon plus spécifique en matière d’orthèses et de prothèses, c’est l’article 198.1 de la loi qui s’applique à l’achat, à l’ajustement, à la réparation et aux remplacements d’une prothèse visée au quatrième paragraphe de l’article 189 de la loi.
[43] Cet article se lit comme suit :
198.1. La Commission acquitte le coût de l'achat, de l'ajustement, de la réparation et du remplacement d'une prothèse ou d'une orthèse visée au paragraphe 4° de l'article 189 selon ce qu'elle détermine par règlement, lequel peut prévoir les cas, conditions et limites monétaires des paiements qui peuvent être effectués ainsi que les autorisations préalables auxquelles ces paiements peuvent être assujettis.
Dans le cas où une orthèse ou une prothèse possède des caractéristiques identiques à celles d'une orthèse ou d'une prothèse apparaissant à un programme administré par la Régie de l'assurance maladie du Québec en vertu de la Loi sur l'assurance maladie (chapitre A-29) ou la Loi sur la Régie de l'assurance maladie du Québec (chapitre R-5), le montant payable par la Commission est celui qui est déterminé dans ce programme.
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1992, c. 11, a. 11; 1999, c. 89, a. 53.
[44] Au paragraphe 24 de sa décision[5], le juge administratif Jean Grégoire résume comme suit la situation :
[24] C’est ainsi qu’en fonction de ces dispositions législatives, la CSST doit acquitter le coût relié à l’achat ou au remplacement de prothèses auditives, lorsque celles-ci sont requises à la suite d’une lésion professionnelle, qu’elles sont prescrites par un professionnel de la santé et qu’elles sont disponibles chez un fournisseur agréé par la Régie de l’assurance maladie du Québec ou reconnues par la CSST. Il est de plus spécifié que la CSST peut prévoir, par règlement, les conditions et les limites monétaires des remboursements assumés par celle-ci. Finalement, dans le cadre d’une prothèse qui possède des caractéristiques identiques à une prothèse apparaissant dans un programme administré par la Régie de l’assurance maladie du Québec, le montant payable par la CSST est celui prévu dans ce programme. [sic]
[45] Depuis plusieurs années, la Commission des lésions professionnelles s’est prononcée de façon constante dans ses décisions portant sur cette question de l’octroi de prothèses auditives ou de leurs remplacements.
[46] Dans une décision du 6 octobre 2006[6], sous la signature du juge administratif Jacques David, le tribunal se prononce comme suit :
[31] Le droit au remboursement de prothèses numériques a fait l’objet de nombreuses décisions de la Commission des lésions professionnelles. Depuis 2001, un très large consensus s’est dégagé. L’octroi et le remboursement ont été reconnus soit à titre d’assistance médicale ou à titre de mesure de réadaptation selon les articles mentionnés plus haut. De plus, si le besoin réel est démontré en terme de réadaptation physique ou social, il n’est pas pertinent que le travailleur soit à la retraite ou non. Là dessus, il n’est pas requis de reprendre dans le détail l’ensemble de cette jurisprudence2.
[32] Pour reconnaître le droit du travailleur, il suffit d’appliquer le paragraphe 4 de l’article 189 de la loi qui pose deux conditions :
• les prothèses doivent être prescrites par un professionnel de la santé; et
• être disponibles chez un fournisseur agréé par la Régie de l’assurance-maladie du Québec ou, s'il s'agit d'un fournisseur qui n'est pas établi au Québec, reconnu par la Commission.
[33] Actuellement, aucun règlement ne pose de conditions et de limites monétaires auxquelles serait assujetti le remboursement du coût d’une prothèse ou d’une orthèse visée par le paragraphe 4 de l’article 189 de la loi. En effet, le pouvoir règlementaire prévu à l’article 198.1 de la loi n’a pas été exercé3 .
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2 Ionata et Zimmcor Groupe inc. (Faillite), 288237-71-0604, 12 septembre 2006, J.-D. Kushner; Bolduc et Ville de Sherbrooke, 286504-05-0604, 28 août 2006, M.-C. Gagnon; Poirier et Ville de Montréal, 272607-64-0509, 1er mai 2006, J.-F. Martel; Cormier et Mojan 1981 ltée (fermé), 275222-72-0511, 27 mars 2006, M. Denis et Tremblay et Mittal Canada inc. 261690-71-0505, 1er février 2006, C. Racine, de même que les nombreuses décisions qui y sont citées.
3 Poirier et Ville de Montréal, précitée note 2
[sic]
[47] Également en 2006, sous la signature du juge administratif Michel-Claude Gagnon[7], le tribunal écrit :
[18] Le tribunal doit déterminer si la CSST doit assumer le coût des prothèses auditives numériques prescrites par l’oto-rhino-laryngologiste choisi par le travailleur.
[19] Aux fins de la révision du dossier, il est utile de se référer aux articles pertinents en matière d’assistance médicale selon la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles1 (la loi):
188.
189.
194.
198.1.
[Texte des articles omis]
[20] De plus, lorsqu’un travailleur conserve une atteinte permanente d’une maladie professionnelle, la recommandation d’une assistance technique peut être justifiée selon les articles pertinents du texte de loi qui s’appliquent en matière de réadaptation :
145. Le travailleur qui, en raison de la lésion professionnelle dont il a été victime, subit une atteinte permanente à son intégrité physique ou psychique a droit, dans la mesure prévue par le présent chapitre, à la réadaptation que requiert son état en vue de sa réinsertion sociale et professionnelle.
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1985, c. 6, a. 145.
148. La réadaptation physique a pour but d'éliminer ou d'atténuer l'incapacité physique du travailleur et de lui permettre de développer sa capacité résiduelle afin de pallier les limitations fonctionnelles qui résultent de sa lésion professionnelle.
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1985, c. 6, a. 148.
151. La réadaptation sociale a pour but d'aider le travailleur à surmonter dans la mesure du possible les conséquences personnelles et sociales de sa lésion professionnelle, à s'adapter à la nouvelle situation qui découle de sa lésion et à redevenir autonome dans l'accomplissement de ses activités habituelles.
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1985, c. 6, a. 151.
[21] Comme le rappelait le tribunal dans l’affaire Poirier et Ville de Montréal2 , il n’est aucunement requis que la demande d’un travailleur s’inscrive dans le cadre de la réadaptation au travail et donc le fait qu’il soit retraité ou non, ne change aucunement la pertinence d’accorder une assistance technique et de défrayer le coût des prothèses numériques réclamées lorsqu’elles répondent à un réel besoin de pallier aux conséquences de la lésion professionnelle et/ou lui permettre de s’adapter à sa nouvelle situation et redevenir autonome dans l’accomplissement de ses activités habituelles.
[22] Dans l’affaire qui nous intéresse, le tribunal considère que le travailleur a le droit de bénéficier des prothèses auditives numériques, que ce soit sous l’angle d’une analyse des articles en matière d’assistance médicale ou sous l’angle d’une analyse des besoins en matière de réadaptation.
[23] Il est reconnu par le tribunal3 en référence avec l’arrêt Fontaine4 qu’une politique n’est qu’une interprétation administrative et il revient à la Commission des lésions professionnelles de se prononcer en tenant compte de la loi puisque la politique de la CSST ne lie pas le tribunal.
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1 L.R.Q., c.A-3.001.
2 Voir notamment, C.L.P. 272607-64-0509, 1er mai 2006, J.F. Martel.
3 Hatto et Encres du Flint Canada inc. (Les) et SICPA North America inc., C.L.P. 268125-61-0507, 2 décembre 2005, L. Nadeau.
4 CSST c. Fontaine, [2005] C.L.P. 626 (C.A.).
[sic]
[48] De façon plus récente, plusieurs décisions de la Commission des lésions professionnelles ont repris le cheminement décisionnel depuis longtemps retenu par la jurisprudence.
[49] Ainsi, dans une décision rendue le 25 janvier 2012[8], sous la signature de la juge administratif, Annie Beaudin, le tribunal reprend ce qui suit :
[38] La Commission des lésions professionnelles rappelle qu’elle n’est liée que par la loi et la réglementation4. En effet, que ce soit une politique, un guide administratif de la CSST ou une entente entre la CSST et d’autres intervenants, ceux-ci ne sauraient s’imposer ni à la Commission des lésions professionnelles ni à un travailleur qui pourrait par ailleurs se prévaloir d’un droit reconnu à la loi.
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4 Bouchard et Reboitech inc., 2009 QCCLP 5427 .
[sic]
[50] Dans les paragraphes qui précèdent cet énoncé, le tribunal[9] rappelle les éléments suivants en regard du Guide administratif portant sur le renouvellement de prothèses auditives :
[33] Les prothèses auditives demandées dans le présent dossier ne sont pas sur la liste administrée par la Régie de l’assurance maladie du Québec, excluant du fait même l’application du 2e alinéa de l’article 198.1 de la loi.
[34] Par ailleurs, à ce jour, la CSST n’a pas utilisé le pouvoir réglementaire énoncé au premier alinéa de cet article. Elle a toutefois mis en place en novembre 2011 un Guide administratif portant sur les prothèses auditives (le guide administratif) destiné à informer les audioprothésistes des modalités d’application de la politique administrative sur les prothèses auditives de la CSST amendée le 2 novembre 2011. Tel qu’énoncé dans l’introduction de celui-ci :
Ce guide fournit des indications utiles sur :
• les prothèses et les services couverts par la politique administrative;
• les conditions que l’audioprothésiste doit respecter lorsqu’il fournit une prothèse auditive à un travailleur atteint de surdité professionnelle;
• la facturation des prothèses auditives ainsi que des biens et services qui s’y rattachent.
[35] On retrouve notamment la disposition suivante :
2.3 Renouvellement
Un audioprothésiste peut, tous les cinq ans suivant la pose initiale, renouveler la prothèse auditive d’un travailleur. Toutefois, il peut le faire à l’intérieur de cette période si l’une des conditions figurant à l’annexe 1 se présente, et après autorisation préalable de la CSST.
[36] L’annexe 1 de ce guide contient ce qui suit :
CONDITIONS DE RENOUVELLEMENT HÂTIF D’UNE PROTHÈSE AUDITIVE
Après autorisation préalable de la CSST, une prothèse auditive peut être remplacée à l’intérieur d’une période de cinq (5) ans suivant sa fourniture, à l’une ou l’autre des conditions suivantes :
1) la condition auditive du travailleur s’est détériorée depuis le dernier appareillage d’au moins 20 dB HL à au moins deux fréquences entre 500 Hz et 4000 Hz à la même oreille, selon ce que documente son médecin et sa prothèse auditive ne peut être reprogrammée de façon à compenser ce nouveau déficit, selon ce que justifie l’audioprothésiste;
2) la capacité du travailleur à manipuler les contrôles de sa prothèse a diminué au point qu’il ne peut plus l’utiliser efficacement, selon ce que documente son médecin, même avec l’aide d’une télécommande, lorsque cette option est disponible pour la prothèse du travailleur;
3) la détérioration précoce de la prothèse auditive est due à un excès d’acidité de la transpiration, à un excès de vapeurs toxiques ou à un excès de pollution par la poussière et cette détérioration est justifiée par une mesure d’analyse électroacoustique récente;
4) la survenance d’un bris accidentel, dans les cas autres que ceux prévus à l’article 113 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.
[37] Les motifs de la décision de la CSST à la suite de la révision administrative pour refuser la demande du travailleur reprennent les quatre situations mentionnées au guide administratif comme uniques possibilités d’obtenir le remplacement de prothèses auditives à l’intérieur de cette période de 5 ans. [sic]
[51] La juge administratif Beaudin[10] rappelle ce qui suit :
[40] La Commission des lésions professionnelles6 résumait ainsi les règles applicables :
[33] En somme, la CSST doit voir au paiement des prothèses auditives nécessaires à un travailleur lorsqu’une lésion professionnelle est reconnue; lorsque le droit à l’assistance médicale est également reconnu; lorsqu’un professionnel de la santé, dans le cas des prothèses auditives, recommande un type de prothèses correspondant au besoin, à la santé et à la sécurité d’un travailleur; lorsque cette prothèse est disponible chez un audioprothésiste qui la recommande au même titre que le professionnel de la santé1 .
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1 Bertrand et Produits chimiques Expro inc., 142326-62C-0006, 01-05-24, G. Robichaud; Ramez et Pierre Desmarais inc., 140074-72-0006, 01-06-19, H. Rivard; Landry et CSST, 157562-05-0103, 01-09-14, F. Ranger; remboursement de: Plouffe et Pirelli Cables & Systèmes inc., 182782-62A-0204, 02-09-06, J. Landry; Tremblay et Distribution Tremblay & Gagnon inc., 191260-02-0209, 02-12-23, M. Renaud.
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6 Lévesque et Pièces Asbestos Saguenay ltée, C.L.P. 313930-02-0704, 23 juillet 2007, P. Perron.
[sic]
[52] En date du 25 mai 2010, sous la signature du juge administratif Michel Sansfaçon[11], le tribunal se prononçait comme suit en regard de l’absence de limites temporelles pour le renouvellement ou le remplacement de prothèses auditives :
[19] La CSST n’a pas adopté de règlement dans le but de déterminer des conditions et des limites monétaires. L’entente conclut avec l’Association professionnelle des audioprothésistes du Québec ne peut d’aucune façon être opposée au travailleur.
[20] La loi ne comprend aucune limite temporelle quant au renouvellement ou remplacement des prothèses auditives.
[21] En l’espèce, la preuve démontre que le travailleur est atteint d’une surdité professionnelle importante reconnue par la CSST. Il a établi clairement par son témoignage que les prothèses qu’il utilise actuellement sont inefficaces et inadéquates et que son état nécessite le recours aux prothèses auditives numériques recommandées par son médecin et son audioprothésiste.
[sic]
[53] Le juge administratif Réjean Bernard a signé plusieurs décisions du tribunal[12] sur la question du remplacement ou du renouvellement hâtif de prothèses auditives en regard de l’entente ou du Guide administratif intervenu entre la CSST et les audioprothésistes.
[54] De façon récente, en date du 11 octobre 2012, il reprend ce cheminement décisionnel et motive une décision[13] où il discute comme suit de la question en regard des termes de l’annexe I de la nouvelle politique administrative adoptée par la CSST (Guide administratif à l’intention des audioprothésistes).
[15] Le droit d’obtenir des prothèses auditives, conséquemment à une surdité professionnelle, n’est pas en cause dans cette affaire, la CSST l’ayant déjà reconnu. La question est de déterminer si le travailleur peut en obtenir de nouvelles aux frais de la CSST.
[16] Cette dernière justifie son refus parce qu’aucune des conditions de renouvellement hâtif d’une prothèse auditive n’est remplie. Bien qu’il ne le soit pas mentionné dans la décision et compte tenu de la connaissance d’office du tribunal en raison de sa spécialisation, force est de constater que ces conditions apparaissent dans l’annexe 1 de la nouvelle politique administrative adoptée par la CSST, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Cette politique remplace l’entente conclue entre la CSST et l’Association professionnelle des audioprothésistes du Québec (l’APAQ), qui a pris fin le 31 décembre 2010.
[—-]
[sic]
[55] Après avoir rappelé les conditions énoncées à cette nouvelle politique, le tribunal[14] se prononce comme suit.
[17] Cette politique n’a pas force de loi et le tribunal n’est d’aucune façon liée par celle-ci1 .
[18] La loi confère pourtant à la CSST le pouvoir de réglementer en matière de coût d’achat ou de remplacement de prothèses visées par l’article 189, tel qu’en fait foi l’article 198.1.
198.1.
[Texte de l’article omis]
[19] Force est de constater que la CSST ne s’est pas prévalue de ce pouvoir et qu’elle n’a pas restreint le droit au remplacement d’une prothèse.
[20] En conséquence, le tribunal s’en remet uniquement à la loi.
___________________
Pièces Asbestos Saguenay Ltée, C.L.P. 313930-02-0704, 23 juillet 2007, P. Perron;
Simard et Boisaco inc. C.L.P. 313357-09-0703, 19 septembre 2007, N. Michaud;
Bergevin et Atelier Débosselage Clermont inc., C.L.P. 309726-61-0702, 21 septembre 2007, S. Di Pasquale;
Soucy et Abitibi-Consolidated, C.L.P. 312835-02-0703, 14 décembre 2007, J.-F. Clément;
Simard et Groupe Alcan Métal Primaire, C.L.P. 328482-02-0709, 7 mai 2008. R. Bernard;
Tanguay, 2012 QCCLP 514 ;
Chouinard et Emballage Smurfit - Stone Canada, 2012 QCCLP 4905 .
[sic]
[56] Sur cette question des exigences prévues aux politiques adoptées par la CSST, le juge administratif Robert Langlois se prononce comme suit en regard des faits spécifiques de l’affaire dont il doit disposer en septembre 2012[15] :
[20] La Commission des lésions professionnelles note tout d’abord que le port de prothèses auditives a été prescrit par un médecin en 1981 et que la CSST a défrayé le coût de cet équipement à la travailleuse. Il ne s’agit donc pas ici de savoir si la travailleuse a droit à la fourniture de prothèses, mais plutôt de déterminer si la CSST devait permettre leur remplacement hâtif.
[21] Le dossier nous indique que la travailleuse s’est vue reconnaître le remplacement de ses prothèses en mars 2011. Toutefois, elle précise que ces appareils sont inutiles dans le cadre de l’emploi qu’elle occupe puisqu’elle doit communiquer par téléphone avec des personnes pour près de 80 % de son temps de travail et que le casque d’écoute qui lui est fourni est incompatible avec l’utilisation des prothèses : en effet, la preuve non contredite présentée par la travailleuse démontre que les microphones des prothèses sont écrasés par les coussinets du casque d’écoute. La travailleuse a témoigné avec crédibilité et il n’y a pas lieu de mettre en doute la véracité des informations transmises au tribunal sur cet aspect.
[22] C’est donc dire que les prothèses qu’on lui a fournies en mars 2011 ne sont que d’une utilité très restreinte lorsque la travailleuse exécute ses tâches de travail.
[23] Dans la décision que la révision administrative rend en avril 2012, on relate les politiques de la CSST quant aux critères de renouvellement hâtif d’appareils auditifs. Sur ce sujet, la Commission des lésions professionnelles tient ici à souligner que son rôle consiste à appliquer les dispositions légales et réglementaires. Or, l’exigence d’une attente d’une période de cinq années pour le remplacement de prothèses auditives n’est pas prévue dans la loi ou ses règlements. Il s’ensuit que les politiques élaborées par la CSST ne peuvent restreindre les droits dont un travailleur bénéficie, eu égard à l’assistance médicale. C’est d’ailleurs la conclusion à laquelle en arrive la jurisprudence consultée par le soussigné sur ce sujet2. Cet argument présenté par la CSST, et sur lequel repose son refus de fournir à la travailleuse des prothèses adaptées à son emploi, ne saurait être retenu.
[24] De surplus, dans le cas en l’espèce, le remplacement des prothèses peut aussi être accordé en vertu du droit à la réadaptation, tel qu’il est défini à l’article 145 de la loi, alors qu’on mentionne que le travailleur qui subit une atteinte permanente à son intégrité physique ou psychique a droit à la réadaptation que requiert son état en vue de sa réinsertion professionnelle. Le port de prothèses adaptées à la condition de la travailleuse s’avère ici nécessaire afin de lui permettre d’exécuter ses fonctions de manière efficace.
[25] Par ailleurs, il appert que la travailleuse aurait été mal conseillée lors du remplacement de ses prothèses en mars 2011. La Commission des lésions professionnelles estime qu’il n’appartient pas à la travailleuse de faire les frais d’une telle situation, si les prothèses recommandées sont inefficaces ou inappropriées, ce qui est le cas en l’espèce.
___________________
2 Lévesque et Pièces Asbestos Saguenay ltée, 313930-02-0704, 23 juillet 2007, P. Perron; Simard et Groupe Alcan Métal Primaire, 328482-02-0709, 7 mai 2008, R. Bernard.
[sic]
[Notre soulignement]
[57] Le tribunal constate que la très grande majorité des décideurs de la Commission des lésions professionnelles ont indiqué que le tribunal est lié par la loi et par les règlements alors qu’il ne l’est nullement par les directives, les politiques et les guides adoptés par la CSST, notamment et particulièrement en ce qui concerne l’analyse et l’application du premier alinéa de l’article 198.1 de la loi, alors que la CSST n’a pas adopté de règlement comme cela est prévu à la loi.
[58] Le 31 août 2012, dans une décision[16] portant la signature du juge administratif Jean-François Clément, le tribunal écrit ce qui suit :
[16] La CSST refuse la demande du travailleur au motif que les critères justifiant un renouvellement hâtif ne sont pas rencontrés. Selon une politique de la CSST, aucun renouvellement ne peut être autorisé avant 2014, à moins que le travailleur ne rencontre des critères spéciaux.
[17] Or, cette politique ne lie que la CSST comme la Commission des lésions professionnelles l’a rappelé à de très nombreuses reprises1 .
[18] La Commission des lésions professionnelles n’est pas non plus liée par l’entente intervenue entre la CSST et l’Association professionnelle des audioprothésistes du Québec2 .
[19] La Commission des lésions professionnelles applique la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles3 (la loi) et ses règlements et non pas les politiques de la CSST.
[20] Or, rien dans la loi ni dans les règlements ne balise la demande effectuée par le travailleur. Le législateur a permis à la CSST d’entamer un processus pour faire adopter un règlement en bonne et due forme en cette matière, ce que la CSST n’a jamais fait4 .
___________________
Adams et Compagnie de chemins de fer Canadian-Pacific, C.L.P. 283874-64-0603, 6 octobre 2006, J. David.
2 Simard et Groupe Alcan métal primaire, C.L.P. 328482-02-0709, 7 mai 2008, R. Bernard.
3 L.R.Q., c. A-3.001.
4 Chevalier et Camions Ryder du Canada ltée, C.L.P. 248114-05-0411, 19 février 2005, C.-A. Ducharme; Poirier et Ville de Montréal, [2006] C.L.P. 49 ; Lévesque et Pièces Asbestos Saguenay ltée, C.L.P. 313930-02-0704, 23 juillet 2007, P. Perron; Bouchard et Reboitech inc., C.L.P. 367837-02-0901, 31 juillet 2009, A. Vaillancourt.
[sic]
[Nos soulignements]
[59] De façon plus spécifique en regard de la question des politiques et guides, le juge administratif Clément[17] écrit :
[27] Le témoignage du travailleur a été rendue de façon manifestement crédible et n’est pas contredit.
[28] Il serait inéquitable et contraire à l’esprit de la loi de l’obliger à attendre jusqu’en 2014, soit le délai prévu par la politique de la CSST, pour obtenir des appareils convenables.
[29] La loi prévoit que le travailleur a droit à l’assistance médicale que requiert son état et à la réparation des conséquences de la lésion professionnelle. Les nouveaux appareils prescrits auront pour effet de respecter la volonté du législateur.
[30] Si la CSST veut que sa politique ait force de loi, elle n’a qu’à entamer le processus d’adoption d’un règlement, tel que prévu à l’article 198.1 de la loi.
[31] Lorsqu’une lésion professionnelle est reconnue, que le droit à l’assistance médicale est également reconnu, qu’un professionnel de la santé recommande un type de prothèses correspondant aux besoins du travailleur, à sa santé et sa capacité et lorsque cette prothèse est disponible chez un audioprothésiste qui la recommande, la CSST doit alors agir conformément à la loi et ne peut se servir d’une politique pour refuser de payer5 .
[32] Le témoignage du travailleur et la preuve au dossier démontrent de plus que l’usage de ces prothèses est nécessaire en raison de l’état de santé que présente le travailleur à la suite de sa lésion professionnelle6 .
[33] Comme le mentionnait la Commission des lésions professionnelles dans l’affaire Simard et Groupe Alcan métal primaire7 , le droit à l’assistance médicale serait brimé s’il ne permettait pas de remplacer les prothèses autorisées par la CSST mais qui s’avèrent inefficaces et inappropriées alors qu’une autre solution est envisageable. Ce n’est pas au travailleur d’assumer pareille situation.
______________________
5. Bertrand et Produits chimiques Expro inc., C.L.P.142326-62C-0006, 24 mai 2001, G. Robichaud.
6. Bush et Urgence Santé, C.L.P. 166957-64-0107, 12 novembre 2001, B. Lemay.
7. Simard et Groupe Alcan métal primaire, C.L.P. 328482-02-0709, 7 mai 2008, R. Bernard.
[sic]
[60] La procureure de la CSST a porté à l’intention du tribunal certaines décisions de jurisprudence qui ont retenu et appliqué, le cas échéant, certaines mesures prévues dans des guides, des politiques ou des directives d’un organisme administratif, et ce, même si les tribunaux reconnaissent que dans notre système de droit, la loi et les règlements, ont un caractère liant pour un tribunal.
[61] Celle-ci a déposé et brièvement commenté les décisions suivantes : Larrivée et Commission scolaire de la Rivière-du-Nord, Pearson et Amusements Spectaculaires inc., Langlois et Centre de chirurgie Rive-Sud inc., Brousseau et Isolation confort ltée, Nadeau et C & R Développement inc[18].
[62] Le tribunal ne retient pas et ne commentera pas les décisions précitées, puisqu’elles se distinguent par l’essence même du droit et des faits qui y sont rapportés, et qu’elles ne permettent pas, ni directement ni indirectement, d’établir, même par analogie, une relation entre la question de l’application du Guide administratif en cause dans la présente affaire et les mentions qui sont rapportées à ces décisions auxquelles le lecteur pourra référer pour une meilleure compréhension.
[63] La procureure de la CSST a également déposé et commenté à l’audience certaines décisions[19] du Tribunal administratif du Québec.
[64] Dans des énoncés à caractère quasi unanime, ces décisions soulignent que bien que ce tribunal ne soit pas lié par une directive et que seuls la loi et les règlements s’imposent à lui, la jurisprudence de ce tribunal a maintes fois confirmé que le Tribunal administratif du Québec et, avant lui, la Commission des affaires sociales, n’écartera une directive que si elle s’avère déraisonnable et injuste, une telle directive étant adoptée dans le but d’éviter l’arbitraire des fonctionnaires qui doivent prendre des décisions de façon quotidienne et s’en tenir à l’intérieur des balises qui ont été déterminées.
[65] On précise, dans cette même jurisprudence, que le tribunal n’interviendra que si la partie requérante lui fait la démonstration que cette directive est déraisonnable, arbitraire ou discriminatoire alors qu’en l’absence d’une preuve à cet effet, il n’y a aucune raison de s’en écarter.
[66] Le Tribunal administratif du Québec se prononce au même effet dans la décision récente N. L. c. Société de l’assurance automobile du Québec[20] et dans l’affaire Financement et investissement des Îles, société en commandite[21], s’agissant dans ce dernier cas d’une décision en révision interne dans laquelle on peut lire :
[53] TAQ 1 a donc évalué, si, par l’application de l’instruction no 06-01, le Ministre abuse de son pouvoir ou erre de façon grossière. Comme cela est reconnu, la directive est une règle de portée interne qui régit l’activité administrative sans imposer une règle légale de comportement ou une obligation chez les administrés11.
_________________
11 Khadija Chazi et als c. Procureur général du Québec, 2008 QCCA 1703 .
[sic]
[67] Se prononçant sur l’intervention des tribunaux concernant l’application d’une directive, le Tribunal administratif du Québec reprend des éléments contenus à la décision rendue par la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Chazi[22] :
« 4) La directive n’a pas force de loi
Parce que non constitutive d'une norme juridique de portée externe et donc dénuée de force juridique obligatoire, la directive n’est pas sujette à la sanction judiciaire. Sa violation n’entraîne qu’une sanction administrative de protée interne. Les tribunaux n’interviennent pas en principe dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire lorsqu’il est exercé de bonne foi par l’autorité administrative qui tient compte de considérations pertinentes à l’objet de la loi et à la décision à prendre de façon conforme aux objectifs prévus par la loi habilitante :
[—-]
Il n’incombe pas au tribunal de juger de la justesse de la décision, sous réserve d’en vérifier au besoin la raisonnabilité. Serait déraisonnable une conduite qu’aucune autorité administrative responsable n’aurait adoptée en regard des responsabilités qui lui incombent.
[—-]
L’administration publique doit agir de façon équitable, à l’intérieur des limites de la loi.
L’organisme administratif est maître de la directive, qui ne lie ni l’administration ni l’administré, à la différence d’un règlement. (référence omise) »
[sic]
[68] Dans cette décision[23], la Cour d’appel, sous la signature de l’honorable juge Forget, se prononce comme suit sur une question qu’elle élabore ainsi : « La juge de première instance a-t-elle erré en concluant que la Directive n’a pas outrepassé le cadre de la Loi habilitante?»:
[24] Dans l’affaire Mead Johnson Canada, une division de Bristol-Myers SQUIBB Canada inc. c. RobiIIard [5], le juge Pierre Tessier de la Cour supérieure fait une étude doctrinale et jurisprudentielle pour définir ce que l’on entend par directive et pour en tracer les principales caractéristiques:
La directive, qu’exprime une circulaire, ne revêt pas le même caractère et la même portée que le règlement. Elle se définit comme suit:
[R]ègle de conduite, de portée interne, édictée par une autorité administrative en vertu d’un pouvoir légal de direction, dans le but d’encadrer l’action de ses subordonnés, et dont l’inobservation est passible de sanctions administratives et non judiciaires.
La directive offre les traits suivants:
1) Elle pose une règle de conduite, de contenu normatif interne, sans imposer toutefois une règle légale de comportement ou une obligation chez les administrés.
«[L]a directive est une norme que l’administration se donne pour baliser son action. Elle peut encadrer l’application de programme.
[—-]
2) La directive est émise en vertu d’un pouvoir général de direction de l’autorité administrative.
La circulaire exprime un pouvoir général de direction, lequel peut être implicite parce que découlant des fonctions créées par la loi habilitante. La directive peut émaner de l’exercice d’un pouvoir implicite d’administration d’une loi pour en permettre la mise en oeuvre, même en l’absence d’une disposition législative habilitante expresse — à la différence du pouvoir réglementaire dont l’exercice exige une délégation ou autorisation législative explicite.
[—-]
La directive traduit une décision de principe. Elle reflète l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de gestion à l’intérieur des paramètres de la loi :
[—-]
3) La directive est de portée restreinte
Elle vise à encadrer l’action administrative des membres de l’administration; elle s’adresse à un nombre déterminé et identifiable de personnes, et non de façon impersonnelle et globale à des tiers administrés. Elle constitue une règle de portée interne qui régit l’activité administrative. Elle peut viser des cas particuliers L
[—-]
La directive ne crée ni ne modifie aucun droit ou obligation chez les administrés, quoiqu’elle puisse par son application les affecter:
[—-]
4) La directive n’a pas force de loi
Parce que non constitutive d’une norme juridique de portée externe et donc dénuée de force juridique obligatoire, la directive n’est pas sujette à la sanction judiciaire. Sa violation n’entraîne qu’une sanction administrative de portée interne. Les tribunaux n’interviennent pas en principe dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire lorsqu’il est exercé de bonne foi par l’autorité administrative qui tient compte de considérations pertinentes à l’objet de la loi et à la décision à prendre de façon conforme aux objectifs prévus par la loi habilitante:
[—-]
Il n’incombe pas au tribunal de juger de la justesse de la décision, sous réserve d’en vérifier au besoin la raisonnabilité. Serait déraisonnable une conduite qu’aucune autorité administrative responsable n’aurait adoptée en regard des responsabilités qui lui incombent:
[—-]
L’administration publique doit agir de façon équitable, à l’intérieur des limites de la loi.
L’organisme administratif est maître de la directive, qui ne lie ni l’administration ni l’administré, à la différence d’un règlement. (référence omise)
___________________
[5] [1995] R.J.Q. 1089 , 1102-1104.
[sic]
[69] Le tribunal retient qu’une directive, particulière à certains cas, qu’un guide administratif spécifique ou qu’encore une politique adoptée par l’organisme administratif (en l’espèce la CSST), n’ont pas force liante pour le présent tribunal qui n’intervient qu’en raison de deux lois habilitantes, soit la LATMP et la LLST.
[70] La Cour d’appel enseigne en effet que la directive pose une règle de conduite, de contenu normatif interne, sans imposer toutefois une règle légale de comportement ou une obligation chez les administrés.
[71] Une telle directive a été émise en vertu d’un pouvoir général de direction de l’autorité administrative, est de portée restreinte et n’a pas force de loi.
[72] Cependant, en raison du fait que l’administration publique doit agir de façon équitable à l’intérieur des limites de sa loi constitutive, l’organisme administratif (CSST) est maître de la directive qui ne lie ni l’administration ni l’administré à la différence d’un règlement.
[73] La Cour d’appel précise qu’il n’incombe pas au tribunal de juger de la justesse de la décision, sous réserve d’en vérifier, au besoin, la raisonnabilité.
[74] La question d’une telle analyse de raisonnabilité a déjà été énoncée dans certaines décisions de la Commission des lésions professionnelles.
[75] En effet, outre l’ensemble des décisions précédemment citées concernant l’octroi ou le renouvellement de prothèses auditives, d’autres décisions de la Commission des lésions professionnelles se sont prononcées sur la question des politiques et des guides administratifs et de leur caractère liant ou non.
[76] Ainsi, dans une décision du 3 avril 2012[24], portant la signature du juge administratif Pierre Arguin, la Commission des lésions professionnelles écrit :
[27] Pour justifier son refus de rembourser le coût de ces travaux, la CSST a conclu dans la décision contestée que sa politique ne permet le remboursement des travaux de peinture d’un domicile qu’une fois à toutes les cinq années.
[28] La CSST soutient également, dans les observations écrites transmises par sa représentante, qu’elle n’a pas donné son autorisation au travailleur avant qu’il ne fasse exécuter les travaux de 2011, ce qui l’empêche d’en demander le remboursement.
La politique interne de la CSST
[29] En ce qui concerne la politique interne de la CSST, celle-ci n’a pas été produite au dossier du tribunal, de sorte que le tribunal ignore quel en est le libellé exact.
[30] De telles politiques constituent des guides interprétatifs à l’usage des fonctionnaires de la CSST. Ces politiques visent également à informer les justiciables de l’interprétation donnée par la CSST à une disposition particulière de la loi7 .
[31] Par ailleurs, les politiques internes de la CSST n’ont pas force de loi8 . Elles ne lient donc pas la Commission des lésions professionnelles9 . Cette dernière est toutefois liée par la loi.
[32] Or, l’article 165 de la loi n’impose pas de limites temporelles au remboursement de travaux de peinture intérieure.
___________________
7 Antenucci c. Canada Steamship Lines inc., [1991] R.J.Q. 968 (C.A.).
8 Antenucci c. Canada Steamship Lines inc., précitée.
9 Soudure Ferco 1995 inc., C.L.P. 250434-09-0412, 30 juin 2005, Y. Vigneault; Provigo (Division Montréal détail), C.L.P.E. 2003, LP-77; Ailes de la Mode, C.L.P. 179338-71-0202, 16 juillet 2002, C. Racine.
[sic]
[77] En matière de financement, la Commission des lésions professionnelles s’est aussi déjà prononcée, notamment en juillet 2005[25] de la façon suivante sous la signature du juge administratif Jean-Pierre Arsenault :
[46] Effectivement, le tribunal n’est pas lié par une directive ou une politique qui restreint la portée d’une disposition législative ou réglementaire.
[47] Par ailleurs, si, comme en l’espèce, une directive ou une politique « rallonge le délai » de présentation d’une demande relative à la détermination d’une nouvelle classification en raison d’un « changement d’activité », de l’exercice d’une « nouvelle activité », d’une « classification erronée » ou d’une « classification arbitraire », l’employeur s’attend à ce que cette procédure soit suivie s’il fait une telle demande et l’obligation d’équité imposée à la CSST21 exige l’application de cette procédure22 .
[48] Sans reprendre l’analyse exhaustive effectuée par le commissaire Ouellet de la théorie de l’expectative légitime dans Camions Freightliner Québec inc. , le soussigné partage la même opinion quant à son application à la présente affaire.
________________
21 351. La Commission rend ses décisions suivant l'équité, d'après le mérite réel et la justice du cas.
Elle peut, par tous les moyens légaux qu'elle juge les meilleurs, s'enquérir des matières qui lui sont attribuées.
__________
1985, c. 6, a. 351; 1997, c. 27, a. 13.
22 Baker c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 817 , paragr. 26.
[sic]
[78] Dans une décision récente du juge administratif Denys Beaulieu[26], la Commission des lésions professionnelles constate qu’une décision rendue par la CSST en matière d’imputation fait référence à des éléments et à des concepts qui sont développés dans une politique d’imputation. Dans cette affaire, le tribunal note qu’il peut s’inspirer de la politique. Ainsi, on peut lire dans la décision :
[52] En outre, le tribunal constate que la décision rendue par la CSST fait référence à des éléments et des concepts qui sont développés dans la Politique d’imputation6 et ses modifications.
[53] Or, bien qu’il ne soit pas lié par ces énoncés de nature administrative7 , le tribunal peut s’en inspirer lorsqu’ils correspondent à la preuve dont il dispose et permettent une solution équitable du litige qui est soumis à son attention.
___________________
6 Commission de la santé et de la sécurité du travail, vice-présidence aux finances, La politique d'imputation, Québec, CSST, 1999, 18 p. et ses modifications subséquentes.
7 Acier Picard inc. et Commission de la santé et de la sécurité du travail 2009 QCCLP 5464 ; Thiro ltée 2009 QCCLP 7912 ; Garda (Division Montréal) 2011 QCCLP 901 .
[sic]
[79] Dans une autre décision[27] rendue en matière de financement et portant sur une question d’imputation, la juge administratif Sonia Sylvestre écrit :
[51] La CSST a adopté une orientation interne concernant l’imputation, laquelle établit que pour constituer une situation visée par l’article 326 de la loi, l’interruption d’une l’assignation temporaire doit être d’au moins 7 jours consécutifs et représenter au moins 20 % de la période totale où il y aurait dû avoir assignation.
[52] Bien que le tribunal ne soit pas lié par cette politique, celle-ci s’avère un indicateur pertinent des facteurs à apprécier dans le cadre du présent litige.
[sic]
[80] Dans une décision récente[28], cette fois en matière de remboursement de frais, le tribunal, sous la signature de la juge administratif Monique Lamarre, tient le raisonnement suivant concernant l’incidence et la valeur d’une politique jugée raisonnable après considération de la preuve soumise.
[81] Elle s’exprime comme suit :
[72] La Commission des lésions professionnelles considère que la CSST était justifiée, conformément à sa politique dont l’application assure un traitement équitable pour tous les travailleurs accidentés, de refuser le remboursement de frais relatifs à un deuxième grand ménage annuel.
[73] Bien que la Commission des lésions professionnelles ne soit pas liée par les politiques de la CSST, elle considère qu’en l’espèce, il s’agit d’une limite raisonnable d’application de l’article 165 de la loi, compte tenu de la preuve soumise.
[74] Pour ces raisons, la Commission des lésions professionnelles estime que la CSST était justifiée de refuser le remboursement d’un deuxième grand ménage annuel.
[sic]
[82] Le tribunal ne peut terminer cette analyse de sa jurisprudence sans référer à la décision rendue par le juge administratif René Ouellet dans l’affaire Camions Freightliner Québec inc.et CSST[29].
[83] Dans cette affaire, procédant sur une question de classification, la Commission des lésions professionnelles revoit de façon exhaustive la jurisprudence concernant l’application de certaines politiques administratives de la CSST.
[84] De façon générale, le juge administratif Ouellet y rappelle que les différents documents auxquels font référence les décisions qu’il a étudiées concernent des documents internes utilisés par les officiers de la CSST, lesquels n’ont aucun caractère liant sur le plan légal et ne peuvent servir à restreindre ou circonscrire, en l’occurrence, le contenu d’une unité de classification.
[85] Il relève également une décision qui, en 1998, apporte une nuance aux principes précédemment retenus, dans l’ensemble, par la jurisprudence du tribunal.
[86] Dans cette affaire CSST et Québec-Nord[30], décision du 1er juin 1998 portant la signature du juge administratif Pierre Brazeau, on peut lire :
« [—-]
Par ailleurs, en l’absence de toute preuve au contraire, la Commission des lésions professionnelles doit considérer que les modalités d’application prévues par la CSST dans sa « politique d’imputation » déposée en preuve en l’instance, sont celles qui sont et doivent être généralement appliquées dans la mesure où, par leur équité et leur opportunité, elles ne vont pas à l’encontre de la disposition législative dont elles régissent l’application, en l’occurrence le deuxième alinéa de l’article 326 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Ainsi, même si une telle « politique d’imputation » n’a pas « force de loi » et ne constitue en fait qu’une directive administrative, la Commission des lésions professionnelles estime qu’il y a lieu de s’en inspirer aux fins de disposer de la question dont elle est saisie en l’instance, cette politique lui paraissant de nature à assurer d’emblée une application équitable de la disposition législative en cause.
[—-]
[sic]
[Notre soulignement]
[87] Son analyse de la jurisprudence amènera le juge administratif Ouellet à conclure comme suit en regard du résumé des positions prises par le tribunal[31] :
[68] La plupart des décisions qui traitent de la question mentionnent que les politiques administratives ne lient pas le tribunal.
[69] Il faut constater cependant que dans plusieurs cas, les politiques administratives se trouvaient à diminuer ou à restreindre certains droits des administrés (les employeurs ou les travailleurs) reconnus par la loi ou les règlements. Le tribunal n’a pas hésité dans ces cas à appliquer la loi et/ou les règlements, mettant de côté les politiques administratives.
[70] Parfois aussi, le tribunal, trouvant raisonnable les politiques adoptées, n’a pas hésité à les appliquer à un cas qui n’était pas véritablement clair dans les dispositions légales et ou réglementaires.
[71] Par contre, ce qui se dégage de particulier dans la Politique d’assouplissement sous étude, est le fait qu’elle se trouve d’une certaine manière (comme nous le verrons plus loin) à élargir les droits des employeurs. En second lieu, c’est la CSST qui refuse, à la demande d’un administré, d’appliquer sa propre politique.
[72] Quant à la Politique d’assouplissement sous étude, trois positions semblent avoir été développées par les décideurs du présent tribunal.
[73] Certains commissaires sont d’opinion que le tribunal n’est aucunement tenu d’appliquer les règles internes élaborées par la CSST et n’a aucune compétence à cet égard, et se limitent à appliquer la loi et le Règlement sur la nouvelle détermination.
[74] D’autres sont d’opinion qu’il y a lieu de tenir compte de l’existence de la Politique d’assouplissement du 15 décembre 1999, à tout le moins pour relever les requérants de leur défaut.
[75] Un autre, sans élaborer sur l’applicabilité ou non de cette directive, décide d’en tenir compte et de l’appliquer.
[sic]
[88] Plus loin dans sa décision, le juge administratif Ouellet rapportera les commentaires des auteurs suivants :
[81] Les auteurs Pierre Issalys et Denis Lemieux37 dans leur ouvrage L’Action gouvernementale : Précis du droit des institutions administratives, écrivent :
« (…)
Il existe au sein des ministères et organismes du gouvernement une certaine tradition administrative. Celle-ci s’exprime par des règles non écrites sur la façon d’agir dans une situation donnée. Ces pratiques administratives peuvent aussi être codifiées sous forme de règles de pratique à caractère réglementaire. Dans les deux cas, elles permettent aux citoyens et aux groupes intéressés de connaître le mode de cheminement d’un dossier, la nature et l’étendue de l’intervention des différentes personnes qui participent au traitement du dossier, ainsi que d’autres renseignements concernant les délais à envisager, la manière de prendre une décision, etc. Même si les pratiques administratives touchent rarement le contenu de la décision elle-même, elles servent encore une foi de cadre que l’Administration s’est volontairement donné.
Si certains considèrent qu’elles constituent un carcan pour les fonctionnaires tenus de les appliquer, les pratiques administratives assurent en revanche le traitement uniforme et dès lors plus équitables des citoyens traitant avec l’Administration (voir 4.27 et s.). Toutefois, ces pratiques ne doivent pas aller à l’encontre de l’esprit de la loi ou mener à des conclusions insolites qui n’ont pu être voulues par l’autorité gouvernementale.
(—-)
[82] L’auteur Pierre Foucher38 dans son ouvrage Droit administratif écrit :
« (…)
Les politiques et directives
Un pouvoir discrétionnaire comporte toujours une part d’incertitude pour l’administré, puisque l’administrateur a le choix entre différentes options et qu’on peut prédire à l’avance laquelle il privilégiera. Le pouvoir quasi judiciaire est plus facile à appliquer : on identifie une règle de droit que l’on applique à une situation factuelle donnée. De plus, nous venons de voir qu’au sein des ministères, un pouvoir discrétionnaire peut être sous-délégué. Il devient donc plus difficile d’assurer la cohérence des décisions, un fonctionnaire régional choisissant d’exercer sa discrétion dans le sens de « A » tandis qu’un autre privilégie le sens de « B ». Tant les tribunaux administratifs que les officines gouvernementales ont donc développé un arsenal impressionnant de guides, manuels, politiques et directives pour encadrer et structurer les pouvoirs discrétionnaires que leur accorde la loi. Alors que celle-ci octroie et limite la discrétion, les directives la structurent en indiquant comment le pouvoir discrétionnaire devra être exercé dans telle ou telle situation donnée. Cela devrait assurer la cohérence de l’action administrative et garantir au ministre responsable que le pouvoir sera exercé conformément à sa volonté, et non conformément à la volonté des fonctionnaires.
[Notre soulignement]
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37 Pierre ISSALYS et Denis LEMIEUX, L’action gouvernementale : précis de droit des institutions administratives, 2e éd. rev. et augm. Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2002, 1375 p.
38. Pierre FOUCHER et UNIVERSITÉ DE MONCTON, CENTRE INTERNATIONAL DE LA COMMON LAW EN FRANÇAIS, Droit administratif, coll. « Common Law en poche », Cowansville, Éditions Yvon Blais, Bruxelles, Bruylant, 1997, 124 p.
[sic]
[89] Rappelant que les différentes politiques de la CSST sont élaborées sous l’autorité des responsables de la CSST, notamment le président directeur général, le juge administratif Ouellet indique que ces politiques administratives de la CSST ont aussi une base juridique réglementaire.
[90] Dans sa décision[32] le juge administratif Ouellet se prononce comme suit tout en rappelant les principes émis par la Cour d’appel dans l’affaire Antennucci c. Canada Steamship Lines inc.[33] :
[89] En somme, les politiques administratives de la CSST ont aussi une base juridique réglementaire.
[90] Il n’est pas surprenant de constater aussi que même la Cour d’appel du Québec, particulièrement dans l’affaire Antenucci c. Canada Steamship Lines inc.42 — où elle a infirmé une décision rendue par un juge de la Cour supérieure et rétabli la décision initiale rendue par un agent de la CSST— a reconnu l’importance sur le fond du manuel des politiques administratives de la CSST, écrivant, sous la plume de l’honorable juge Chevalier, ce qui suit :
« (…)
Le contenu de ce manuel des politiques de la C.S.S.T. n’a évidemment pas force de loi; il ne constitue qu’un énoncé des opinions de cet organisme. J’estime cependant que de telles opinions ne doivent pas être écartées du revers de la main sous ce seul prétexte. L’expertise dont est nantie cette Commission, par la connaissance qu’elle a des nombreuses et diverses situations factuelles qui peuvent se présenter à son examen, la met à même de suggérer, sinon de proposer à l’attention de ceux qui sont sujets à la L.A.T., la façon dont cette loi devrait être comprise et appliquée.
L’interprétation précitée me paraît d’ailleurs conforme à la doctrine et à la jurisprudence courante.
(…) » [notre soulignement]
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42 1991) R.J.Q. 968.
[sic]
[91] En ce qui concerne le présent litige, l’analyse de la jurisprudence du tribunal, de celle des tribunaux supérieurs ainsi que celle du Tribunal administratif du Québec amène le présent tribunal à se prononcer comme suit sur le cheminement qu’il est appelé à suivre en matière de remplacement de prothèses auditives dans le contexte où une lésion professionnelle a été reconnue, un pourcentage d’atteinte permanente a été déterminé, des premières prothèses ont été autorisées alors qu’une demande de renouvellement ou de remplacement est déposée à la CSST et que cette demande ne rencontre pas les conditions précisées dans le cadre du Guide administratif adressé aux audioprothésistes.
[92] Dans un premier temps, le tribunal adhère aux principes identifiés de façon quasi unanime par la jurisprudence du présent tribunal, savoir que la loi et les règlements lient le tribunal.
[93] Dans un deuxième temps, le tribunal est d’avis, quant à la portée juridique d’un guide administratif comme celui présentement en cause, qu’il ne peut lier le tribunal saisi de façon spécifique d’une réclamation comme celle qui lui est présentée.
[94] Dans ce contexte et considérant l’absence de tout règlement adopté par la CSST comme cela lui était permis dans le cadre de l’article 198.1 de la loi, le tribunal n’est lié par aucune contrainte de temps, d’espèce ou de moyen pour se prononcer sur une demande qu’elle soit qualifiée de considération spéciale, de remplacement ou de renouvellement hâtif, lorsque la preuve soumise démontre la nécessité de permettre au travailleur de jouir du droit à la réparation des conséquences d’une lésion professionnelle et à la réadaptation physique et sociale lui permettant notamment de vaquer à ses activités habituelles et cela même si la demande soumise ne rencontre pas les conditions énoncées au Guide administratif relatif au renouvellement de prothèses auditives.
[95] L’article 198.1 de la loi indique que la CSST acquitte le coût d’achat, de l’ajustement, de la réparation et du remplacement d’une prothèse ou d’une orthèse visée au paragraphe 4 de l’article 189 selon ce qu’elle détermine par règlement.
[96] Un tel règlement aurait pu prévoir les cas, conditions et limites monétaires de l’octroi de premières prothèses, du remplacement ou du renouvellement de celles-ci, de même que les autorisations préalables pouvant être requises, ce n’est pas par le biais d’un guide administratif adressé aux audioprothésistes que la CSST peut ajouter à ce qui est déjà prévu à la loi et aux règlements.
[97] Aucun règlement n’a pas été adopté par la CSST qui a choisi de procéder par voie d’entente, de politique et d’un guide.
[98] Le tribunal convient cependant qu’une lecture des principes énoncés au Guide administratif permet d’obtenir un éclairage intéressant de la façon donc la CSST fonctionne à l’intérieur de paramètres déterminés avec les audioprothésistes. Cela permet au décideur saisi d’un litige, concernant l’octroi ou le renouvellement de prothèses auditives, de bien connaître les paramètres qui guident la CSST et les audioprothésistes en cette matière, lesquels peuvent permettre généralement de satisfaire aux besoins et à l’état d’un travailleur atteint de surdité professionnelle.
[99] Cependant, en aucun cas, un travailleur ne pourra être brimé dans ses droits du fait que les conditions de renouvellement ou d’octroi prévues au Guide administratif ne permettent pas d’apporter une solution adaptée aux besoins et aux conditions que révèle une preuve soumise de façon précise, spécifique et jugée prépondérante.
[100] Ainsi, le tribunal constate qu’il n’est pas en mesure de souscrire aux prétentions de la procureure de la CSST à l’effet que seule l’application intégrale des spécifications contenues au Guide administratif permet une solution équitable pour chacun des travailleurs, particulièrement lorsque la preuve démontre la présence d’éléments distinctifs et spécifiques au cas de l’un deux.
[101] Il appartient au tribunal d’analyser tous et chacun des éléments de la preuve qui lui est soumise, d’en soupeser la valeur probante et de dégager le caractère prépondérant, tant en regard des données factuelles que médicales de manière à rendre une décision particulière en l’espèce et non à caractère général.
[102] C’est dans le contexte d’une telle analyse que le tribunal pourra déterminer si la demande spécifique qui lui est soumise présente un caractère raisonnable en regard des conditions du renouvellement ou du remplacement demandé et, par voie de conséquences, de ne pas reconnaître un caractère raisonnable aux spécifications contenues au Guide administratif dans le cas précis qui lui est soumis.
[103] Ainsi, s’inspirant des données et précisions contenues au Guide administratif sur les prothèses auditives mis en place par la CSST depuis janvier 2011 et après analyse de l’ensemble des données factuelles, médicales et légales résultant de la preuve testimoniale et documentaire soumise, le tribunal est d’avis que la réclamation déposée par le travailleur ne respecte pas les exigences imposées par la loi et les règlements.
[104] La preuve ne démontre pas de manière prépondérante que son état et sa condition, autant au travail qu’en milieu personnel, requiert, en mars 2011, le renouvellement ou le remplacement de ses prothèses auditives acquises en mai 2010.
[105] Selon les dires mêmes du travailleur, qui rapporte de bonne foi au tribunal les propos de son audioprothésiste, les nouveaux appareils ne sont pas conçus pour être utilisés en milieu de travail, car ils vont se détériorer rapidement et devront être remplacés à courte échéance.
[106] Quant aux appareils antérieurement acquis en 2010, ils sont encore fonctionnels, particulièrement hors travail et le tribunal est d’avis que la preuve ne démontre pas leur inefficacité.
[107] La seule notion de confort et de qualité de vie est une notion subjective, non suffisamment documentée en l’espèce, pour permettre au tribunal de conclure que l’état du travailleur nécessitait en mars 2011 le renouvellement hâtif de ses prothèses auditives.
PAR CES MOTIFS, LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES :
REJETTE la requête de monsieur François Dufour, le travailleur;
CONFIRME pour d’autres motifs la décision rendue le 13 septembre 2011 par la Commission de la santé et de la sécurité du travail, à la suite d’une révision administrative;
DÉCLARE que le travailleur n’a pas droit au remboursement des prothèses auditives dont il a fait l’acquisition en mars 2011.
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Claude Bérubé |
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Me Nancy Béliveau |
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VIGNEAULT THIBODEAU BERGERON |
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Représentante de la partie intervenante |
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[1] CSST, Guide administratif - prothèses auditives à l’intention des audioprothésistes, ISBN 987-550 63589.5 (PDF), 2011.
[2] 2011 QCTAQ 01390 ; 2008 QCTAQ 02966 ; 2007 QCTAQ 02629 .
[3] Morin, C.L.P. 468429-02-1204, 1er mars 2013, J. Grégoire.
[4] L.R.Q., c.A-3.001.
[5] Précitée, note 3.
[6] Adams et Cie de chemin de fer Canadien Pacifique, C.L.P. 283874-64-0603, 6 octobre 2006, J. David.
[7] Bolduc et Ville de Sherbrooke, C.L.P. 286504-05-0604, 28 août 2006, M.-C. Gagnon.
[8] Tanguay, C.L.P. 454284-05-1111, 25 janvier 2012, A. Beaudin.
[9] Précitée, note 8.
[10] Précitée, note 8.
[11] Morissette et Transport Alfred Boivin inc., C.L.P. 405451-02-1003, 25 mai 2010, M. Sansfaçon.
[12] Simard et Groupe Alcan Métal Primaire, C.L.P. 328482-02-0709, 7 mai 2008, R. Bernard; Mailloux et Coop. Des Consommateurs d’Alma (IGA), 10 septembre 2008. R. Bernard; Corneau et Les Immeubles Perron limitée, C.L.P. 359395-02-08-09, 18 mars 2009, R. Bernard.
[13] Deschênes et Boisaco inc. - Unisaco -, C.L.P. 474051-09-1206, 11 octobre 2012, R. Bernard.
[14] Précitée, note 13.
[15] Renaud, C.L.P. 468990-71-1204, 13 septembre 2012, R. Langlois.
[16] Charlebois et Hydro-Québec (Gestion Acc. Trav.), C.L.P. 469102-07-1204, 31 août 2012, J.-F. Clément.
[17] Précitée, note 16.
[18] C.L.P. 435000-64-1103, 4 octobre 2011, S. Moreau; C.L.P. 306256-07-0612, 25 octobre 2007, S. Séguin, C.L.P. 368601-62-0901, 26 août 2009, R. L. Beaudoin, C.L.P. 217221-64-0310-C, 7 mars 2005, G. Godin, C.L.P. 329784-07-0710, 15 août 2008, P. Sincennes.
[19] 2011 QCTAQ 01390 ; 2008 QCTAQ 02966 ; 2007 QCTAQ 02629 .
[20] 2012 QCTAQ 12560 .
[21] 2010 QCTAQ 10444 .
[22] Khadija Chazi et als c. Procureur général du Québec, 2008 QCCA 1703 .
[23] Précitée, note 22.
[24] Gouger et Commission de la santé et de la sécurité du travail - Employeur, C.L.P. 451581-63-1110, 3 avril 2012, P. Arguin.
[25] Gestion Technomarine International inc. et Commission de la santé et de la sécurité du travail, C.L.P. 225521-63-0401, 5 juillet 2005, J.-P. Arsenault.
[26] Sodem inc., C.L.P. 467462-71-1203, 10 septembre 2012, D. Beaulieu.
[27] CSSS de l’Ouest de l’Île, C.L.P. 401568-62C-1001, 17 mars 2011, S. Sylvestre.
[28] Smith et Entreprises Agricoles & Forestières de Percé, C.L.P. 478958-31-1208, 7 février 2013, M. Lamarre.
[29] C.L.P. 185062-31-0205, 16 juillet 2004, R. Ouellet.
[30] C.L.P. 84776-03A-9612, 1er juin 1998, P. Brazeau.
[31] Précitée, note 29.
[32] Précitée, note 29.
[33] (1991) R.J.Q. 968 .
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