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Décision

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Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général)

2011 QCCS 1614

COUR SUPÉRIEURE

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

DISTRICT DE

QUÉBEC

 

N°:

200-17-011203-098

 

DATE :

 Le 1er avril 2011

______________________________________________________________________

 

SOUS LA PRÉSIDENCE DE :

L’HONORABLE

JEAN LEMELIN, j.c.s.

______________________________________________________________________

 

ASSOCIATION DES JUGES ADMINISTRATIFS DE LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES, personne morale dûment constituée, ayant une place d'affaires au 500, boulevard René-Lévesque, bureau 17-401, Montréal, province de Québec, H2Z 1W7

 

et

 

LUCIE NADEAU, juge administratif, exerçant sa profession au 2800, boulevard Saint-Martin Ouest, bureau 211, Laval, province de Québec, H7T 2S9

 

et

 

MARIE LANGLOIS, juge administratif, exerçant sa profession au 107, rue Lois, bureau 100, Gatineau, province de Québec, J8Y 3P7

 

et

 

MARTIN RACINE, juge administratif, exerçant sa profession au 900, place d'Youville, bureau 700, Québec, province de Québec, G1R 3P7

 

et

 

ANNE VAILLANCOURT, juge administratif, exerçant sa profession au 500, boulevard René-Lévesque Ouest, bureau 17.401, Montréal, province de Québec, H2Z 1W7

 

Parties demanderesses

c.

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, ayant une place d'affaires au bureau du contentieux, 300, boulevard Jean-Lesage, bureau 1.03, Québec, G1K 8K6

 

Partie défenderesse

 

______________________________________________________________________

 

JUGEMENT

______________________________________________________________________

 

Présentation

[1]   L'association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles (CLP) et les juges demandeurs demandent au Tribunal de déclarer nulles, inopérantes et sans effet certaines dispositions de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP).

[2]   Ils recherchent la même conclusion à l'égard de quelques dispositions et annexes du Règlement sur la rémunération et du Règlement sur la procédure de recrutement, ces deux règlements encadrant, sous certains aspects spécifiques, leur recrutement à la fonction qu'ils exercent et la rémunération qu'ils en retirent.

[3]   Ils demandent aussi au Tribunal de déclarer nul, inopérant et sans effet le Décret 370-2010 du 26 avril 2010 quant à son application à l'égard de la rémunération des commissaires de la Commission des lésions professionnelles.

[4]   Enfin, ils demandent également au Tribunal de déclarer que le gouvernement devra constituer un mécanisme indépendant pour faire des recommandations concernant leur rémunération.

[5]   Par leur recours, les demandeurs visent à faire déclarer que la durée, l'évaluation et le renouvellement de leurs mandats de commissaires membres de la CLP n'offrent pas les garanties suffisantes d'indépendance et d'impartialité au sens de l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (La Charte).[1]

[6]   Ils recherchent aussi la même déclaration à l'égard de leurs conditions de travail et la détermination de leur rémunération.

Les dispositions attaquées

[7]   De façon plus spécifique, il y a lieu de reproduire les dispositions auxquelles s'attaquent les demandeurs pour en réclamer la nullité.

(Articles 392 , 395 , 402 et 403 de LATMP)

«392. Sous réserve des exceptions qui suivent, la durée du mandat d'un commissaire est de cinq ans et celle d'un membre autre qu'un commissaire est d'un an, sauf au cours des deux premières années d'existence de la Commission des lésions professionnelles où le mandat de ce membre est de deux ans.

[…]

395. Le renouvellement du mandat d'un commissaire est examiné suivant la procédure établie par règlement du gouvernement. Un tel règlement peut notamment :

 1° autoriser la formation de comités ;

 2° fixer la composition des comités et le mode de nomination de leurs membres, lesquels ne doivent pas faire partie de l'Administration gouvernementale au sens de la Loi sur l'administration publique (chapitre A-6.01), ni la représenter ;

 3° déterminer les critères dont le comité tient compte ;

 4° déterminer les renseignements que le comité peut requérir du commissaire et les consultations qu'il peut effectuer.

Un comité d'examen ne peut faire une recommandation défavorable au renouvellement du mandat d'un commissaire sans, au préalable, informer ce dernier de son intention de faire une telle recommandation et des motifs sur lesquels celle-ci est fondée et sans lui avoir donné l'occasion de présenter ses observations.

Les membres d'un comité d'examen ne peuvent être poursuivis en justice en raison d'actes accomplis de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions.

[…]

402. Le gouvernement détermine par règlement:

 1° le mode, les normes et barèmes de la rémunération des membres ainsi que la façon d'établir le pourcentage annuel de la progression du traitement des commissaires jusqu'au maximum de l'échelle salariale et de l'ajustement de la rémunération des commissaires dont le traitement est égal à ce maximum;

 2° les conditions et la mesure dans lesquelles les dépenses faites par un membre dans l'exercice de ses fonctions lui sont remboursées.

Il peut pareillement déterminer d'autres conditions de travail pour tous les membres ou pour certains d'entre eux, y compris leurs avantages sociaux autres que le régime de retraite.

Le contenu du règlement peut varier selon qu'il s'agit d'un commissaire ou d'un membre autre qu'un commissaire, ou encore selon que le membre occupe une charge administrative au sein de la Commission des lésions professionnelles.

Les règlements entrent en vigueur le quinzième jour qui suit la date de leur publication à la Gazette officielle du Québec ou à une date ultérieure qui y est indiquée.

403. Le gouvernement fixe, conformément au règlement, la rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des membres.»

(Articles 1,2,8 et 9 du Règlement sur la rémunération et les autres conditions de travail des commissaires de la Commission sur les lésions professionnelles et les annexes I et II)

«1.   Les échelles de traitement applicables au président, aux vice-présidents et aux commissaires de la Commission des lésions professionnelles sont celles apparaissant à l'annexe I.

Ces échelles de traitement sont révisées dans le cadre de la politique arrêtée par le gouvernement pour l'ensemble des titulaires d'un emploi supérieur nommés par le gouvernement.

2.   Lors de l'entrée en fonction d'un commissaire de la Commission, sont traitement initial est déterminé en tenant compte de son expérience, de sa scolarité, du niveau du poste à combler et de ses revenus au moment de son entrée en fonction, déterminés en tenant compte des normes prescrites à l'annexe II.

Le fonctionnaire nommé commissaire à la Commission ne peut cependant recevoir un traitement inférieur au traitement régulier auquel il avait droit avant sa nomination conformément à son classement dans la fonction publique.

[…]

8.   Le traitement d'un commissaire progresse, jusqu'à concurrence du maximum normal de l'échelle de traitement applicable, selon le pourcentage annuel correspondant au résultat de la formule suivante :

(0,1 x % octroyé pour la cote d'évaluation du rendement A) + (0,3 x % octroyé pour la cote d'évaluation du rendement B) + (0,6 x % octroyé pour la cote d'évaluation du rendement C)

Ces pourcentages sont ceux annuellement prévus pour la progression dans l'échelle de traitement dans le cadre de la politique arrêtée par le gouvernement pour l'évaluation du rendement des membres d'un organisme nommés par le gouvernement.

Lorsque le traitement d'un tel commissaire atteint ce maximum, sa rémunération est ajustée d'un montant forfaitaire dont le pourcentage annuel correspond au résultat de la formule énoncée plus haut. Cependant, les pourcentages sont alors ceux annuellement prévus pour le boni au rendement dans le cadre de cette politique. Ce montant forfaitaire doit, le cas échéant, être réduit pour tenir compte du pourcentage de progression dont le commissaire a bénéficié en vertu du premier alinéa ou de l'excédent du traitement du commissaire sur le maximum normal de l'échelle de traitement qui lui est applicable.

Dans le cas d'un commissaire qui est retraité du secteur public tel que défini à l'annexe III, le maximum normal de l'échelle qui lui est applicable est établi en tenant compte de la déduction effectuée au moment de sa nomination ou du renouvellement de son mandat conformément à l'article 3.

Le commissaire qui a exercé ses fonctions moins de 4 mois au cours de la période servant de référence pour la progression de son traitement et l'ajustement de sa rémunération ne bénéficie pas des dispositions du présent article.

9.   L'évaluation annuelle du rendement d'un commissaire de la Commission est effectuée par le président de la Commission ou le vice-président qu'il désigne. Les critères et les cotes utilisés pour évaluer le rendement d'un commissaire, conformément au principe de l'indépendance dans l'exercice des fonctions juridictionnelles, sont ceux apparaissant à l'annexe IV.

L'évaluation annuelle du rendement d'un vice-président de la Commission est effectuée par le président de la Commission et porte, quant à l'exercice de sa charge administrative, sur l'efficacité et l'efficience de la gestion des ressources mises à sa disposition pour réaliser la mission de la Commission. Le cas échéant, elle porte également sur l'exercice de sa fonction de commissaire et les critères et cotes utilisés pour évaluer son rendement, conformément au principe de l'indépendance dans l'exercice des fonctions juridictionnelles, sont ceux apparaissant à l'annexe IV.

L'évaluation annuelle du rendement du président de la Commission est effectuée par le ministre du Travail et porte uniquement sur l'efficacité et l'efficience de la gestion des ressources mises à sa disposition pour réaliser la mission de la Commission. Les cotes utilisées pour évaluer son rendement sont celles apparaissant à l'annexe IV.

[…]

ANNEXE  I

(a. 1);

ÉCHELLES DE TRAITEMENT APPLICABLES AU PRÉSIDENT, AUX VICE-PRÉSIDENTS ET AUX COMMISSAIRES DE LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES

1. L'échelle applicable au président de la Commission correspond à celle établie pour les dirigeants d'organismes du niveau 6 en vertu du décret 1018-95 du 2 août 1995, compte tenu des modifications qui y ont ou qui pourront y être apportées.

2. L'échelle applicable aux vice-présidents de la Commission correspond à celle établie pour les vice-présidents d'organismes du niveau 4 en vertu du décret mentionné à l'article 1.

3. L'échelle applicable aux commissaires de la Commission correspond à celle établie pour les membres à temps plein d'organismes du niveau 3 en vertu du décret mentionné à l'article 1.

D. 726-98, ann. I.

ANNEXE  II

(a. 2);

DÉTERMINATION DU TRAITEMENT INITIAL LORS DE L'ENTRÉE EN FONCTION D'UN COMMISSAIRE DE LA COMMISSION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES

Aux fins d'établir le traitement qui doit être utilisé comme base de calcul pour déterminer le traitement initial lors de l'entrée en fonction d'un commissaire de la Commission des lésions professionnelles, les règles suivantes s'appliquent:

1. Tenir compte du traitement régulier reçu chez l'employeur précédent en exigeant une attestation de traitement de la part de ce dernier.

2. Établir les revenus résultant d'un travail autonome en prenant en considération:

  -  soit un bilan de l'état financier préparé par une firme comptable;

  -  soit une copie des T4 ou relevé I faisant état des gains de la ou des dernières années de référence requise;

  -  soit un affidavit dans lequel le candidat atteste le montant de ses gains;

  -  soit toute autre preuve jugée acceptable et représentative de la situation des revenus du candidat.

3. Exclure des traitements, gains ou revenus fournis, tout montant qui ne revêt pas un caractère régulier tels boni, temps supplémentaire ou autres gratifications du genre.

4. Ne tenir compte, aux fins de la détermination du traitement, que des revenus provenant de l'emploi principal à l'exclusion des revenus provenant d'emplois occasionnels ou d'emplois effectués en dehors des heures régulières de travail.

5. Déduire, pour les candidats à l'emploi du gouvernement du Québec à titre contractuel ou occasionnel, le pourcentage de leur traitement destiné à compenser l'absence d'avantages sociaux, lorsqu'un tel pourcentage est prévu.

6. Calculer sur une moyenne de quelques années les revenus qui varient sensiblement d'une année à l'autre parce que ces revenus sont sous la forme de participation aux profits ou sous toute autre forme.

D. 726-98, ann. II.»

(article 27 du Règlement sur la procédure de recrutement)

«27.   Le comité vérifie si le commissaire satisfait toujours aux critères établis à l'article 15, considère les évaluations annuelles de son rendement et tient compte des besoins de la Commission. Le comité peut, sur tout élément du dossier, effectuer les consultations prévues à l'article 14.»

            Admissions

[8]   Il n'est pas contesté par les parties que la CLP exercent une fonction juridictionnelle lorsqu'elle entend des requêtes introduites par les travailleurs ou les employeurs.

[9]   Il n'est pas contesté qu'elle soit assujettie aux exigences d'indépendance et d'impartialité, garanties par l'article 23 de la Charte:

«23. Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé, qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute accusation portée contre elle.»

[10]        Il n'est pas davantage contesté que la CLP possède une compétence d'attribution sans pouvoirs inhérents. Elle ne constitue pas une Cour d'archives et ne constitue donc pas un tribunal judiciaire.

Les faits pertinents

[11]        La preuve par témoin a porté essentiellement sur le processus de recrutement des personnes reconnues aptes à exercer la fonction de commissaire à la CLP, sur les modalités pour fixer leur traitement initial et sur les critères et paramètres qui permettent à un commissaire de progresser durant son mandat pour tendre à atteindre le haut de l'échelle de la rémunération.

[12]        C'est le Règlement sur la procédure de recrutement et de sélection des personnes aptes à être nommées commissaires à la Commission des lésions professionnelles et sur celle de renouvellement du mandat de ces commissions, (le Règlement sur le recrutement et le renouvellement) qu'il faut examiner pour connaître le processus.

[13]        Le tout débute par la publication d'un avis de recrutement par le secrétaire général associé responsable des emplois supérieurs au ministère du Conseil exécutif (le secrétaire général associé).

[14]        Cet avis donne les renseignements essentiels ou utiles aux candidats susceptibles d'être intéressés.

[15]        Une fois l'avis publié et les candidatures reçues, un comité de sélection est formé, les candidatures examinées et un rapport soumis, à sa demande, au secrétaire général associé, qui tient un registre dans lequel il inscrit la liste des personnes déclarées aptes à être nommées à la CLP.

[16]        Les critères de sélection sont énoncés à l'article 15 du Règlement:

«15.   Les critères de sélection dont le comité tient compte pour déterminer l'aptitude d'un candidat sont:

  1°    les qualités personnelles et intellectuelles du candidat;

2°    l'expérience que le candidat possède et la pertinence de cette expérience à l'exercice des fonctions de la Commission;

3°    le degré de connaissance et d'habileté du candidat, compte tenu des exigences professionnelles, de formation ou d'expériences particulières indiquées dans l'avis de recrutement;

  4°    les habiletés à exercer des fonctions juridictionnelles;

5°    la capacité de jugement du candidat, son ouverture d'esprit, sa perspicacité, sa pondération, son esprit de décision et la qualité de son expression;

6°    la conception que le candidat se fait des fonctions de commissaire de la Commission.»

[17]        Dès qu'il est informé qu'un poste est à combler, le secrétaire général associé transmet une copie de la liste à jour au ministre du Travail. À même cette liste, le ministre du Travail, après consultations auprès du Conseil consultatif du travail et de la main-d'œuvre, recommande au gouvernement le nom d'une personne.

[18]        Si le gouvernement suit la recommandation du ministre du Travail, le secrétaire général associé en est informé et il prend alors contact personnellement avec la personne pressentie ou demande à un membre de son personnel de le faire.

[19]        Si la personne pressentie accepte d'être nommée, ce qui est généralement le cas, on lui demande de compléter et retourner les documents suivants:

Ø  Son curriculum vitae abrégé;

Ø  Une déclaration d'antécédents judiciaires qui doit être assermentée;

Ø  Une déclaration relative au cumul de revenus provenant du secteur public.

[20]        Une fois ces documents reçus, le secrétaire général associé ou un membre de son personnel communique à nouveau avec la personne pressentie pour lui fournir les renseignements relatifs à la fonction, notamment le traitement initial qu'il recevra, les modalités du régime de pensions et du plan d'assurance et tout autre renseignement pertinent ou utile.

[21]        Cette deuxième communication peut être faite par téléphone ou lors d'une rencontre si la personne pressentie en fait la demande ou si le membre du personnel du bureau du secrétaire général associé le croit utile.

[22]        Après ces rencontres, un projet de décret est préparé par le personnel juridique du secrétariat pour approbation et signature.

[23]        L'original du décret est alors présenté au Conseil des ministres et si adopté, signé par le greffier du Conseil exécutif. La nomination devient alors officielle et entre en vigueur à la date prévue au décret.

[24]        Outre les attendus d'usage qui découlent de son cadre juridique, le décret donne le nom de la personne nommée, la fonction qu'elle exerçait avant sa nomination, son traitement initial et la durée de son mandat initial, qui est toujours de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du décret.

[25]        Les mandats peuvent être renouvelés après cinq ans pour une autre période de cinq ans. L'exercice de renouvellement débute dans les 12 mois qui précèdent l'échéance du mandat courant.

[26]        Après que le commissaire susceptible d'être renouvelé confirme par écrit qu'il n'a pas été déclaré coupable d'une infraction criminelle ou pénale, et qu'il accepte de faire l'objet d'une autre vérification à son sujet, le secrétaire général associé forme un comité pour examiner le renouvellement du mandat.

[27]        Les articles 26, 27 28 et 29 du Règlement décrivent la composition du comité, son fonctionnement et sa décision:

«26.   Le secrétaire général associé forme, pour examiner le renouvellement du mandat de ce commissaire, un comité dont il désigne le président.

Le comité est formé d'un représentant du milieu juridique, d'une personne retraitée ayant exercé une fonction juridictionnelle au sein d'un organisme de l'ordre administratif et d'un représentant du milieu universitaire membre d'un ordre professionnel qui ne font pas partie de l'Administration gouvernementale au sens de la Loi sur l'administration publique (c. A-6.01) ni ne la représentent.

Les articles 6 à 9 s'appliquent alors.

27.   Le comité vérifie si le commissaire satisfait toujours aux critères établis à l'article 15, considère les évaluations annuelles de son rendement et tient compte des besoins de la Commission. Le comité peut, sur tout élément du dossier, effectuer les consultations prévues à l'article 14.

28.   Les décisions du comité sont prises à la majorité des membres. En cas d'égalité, le président du comité a une voix prépondérante. Un membre peut inscrire sa dissidence.

Le comité transmet sa recommandation au secrétaire général associé et au ministre du Travail.

29.   Le secrétaire général associé est l'agent habilité à notifier au commissaire l'avis de non-renouvellement.»

[28]        La rémunération des commissaires de la CLP est fixée conformément au Règlement sur la rémunération et les autres conditions de travail des commissaires de la Commission des lésions professionnelles (Le Règlement sur la rémunération).

[29]        Nous avons reproduit précédemment sous le titre "Les dispositions attaquées" les articles et annexes pertinents, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de les reproduire à nouveau.

[30]        Il est cependant utile d'en préciser certains éléments. La base de la rémunération du commissaire est l'échelle de traitement utilisée pour les dirigeants et membres d'organismes, dite échelle DMO-3. Cette échelle a été créée par le Décret 1018-95 adopté le 2 août 1995.

[31]        Ce décret a été modifié ou remplacé par l'adoption de décrets subséquents. Ce sont tous ces décrets qui constituent la politique du gouvernement relative à la rémunération des commissaires de la CLP et de d'autres détenteurs d'emplois supérieurs.

[32]        La technique législative générale utilisée par le gouvernement consiste à renvoyer aux conditions salariales des cadres, pour les utiliser dans la fixation de la rémunération et des autres conditions applicables aux commissaires de la CLP.

[33]        C'est l'article 1 du Règlement sur la rémunération qui, par son renvoi à l'annexe I du Règlement, fixe l'échelle applicable aux commissaires de la CLP, soit l'échelle DMO-3. Le texte de l'article 3 de l'annexe est précis:

«3. L'échelle applicable aux commissaires de la Commission correspond à celle établie pour les membres à temps plein d'organismes du niveau 3 en vertu du décret mentionné à l'article 1.»

[34]        C'est l'article 2 du Règlement qui fixe les deux critères pour établir le traitement initial du commissaire lors de son entrée en fonction. Cet article stipule:

«2.   Lors de l'entrée en fonction d'un commissaire de la Commission, sont traitement initial est déterminé en tenant compte de son expérience, de sa scolarité, du niveau du poste à combler et de ses revenus au moment de son entrée en fonction, déterminés en tenant compte des normes prescrites à l'annexe II.

Le fonctionnaire nommé commissaire à la Commission ne peut cependant recevoir un traitement inférieur au traitement régulier auquel il avait droit avant sa nomination conformément à son classement dans la fonction publique.»

[35]        Puis, le renvoi à l'annexe II du Règlement apporte des précisions:

Ø  Il faut prendre en compte le traitement régulier que la personne pressentie reçoit au moment où elle entre en fonction (article 1 de l'annexe II);

Ø  Pour établir le traitement initial, il faut exclure les traitements, gains ou revenus fournis, tout montant qui ne revêt pas un caractère régulier tel boni, temps supplémentaire ou autres gratifications du genre est exclu (article 3 de l'annexe II);

Ø  De plus, il ne faut tenir compte que des revenus provenant de l'emploi principal à l'exclusion des revenus occasionnels ou d'emplois effectués en dehors des heures régulières du travail (article 4 de l'annexe II).

[36]        La preuve révèle que la mise en œuvre de ces modalités, a donné lieu à des discussions au moment de la fixation du traitement initial du commissaire Me René Napert, lorsque ce dernier a été nommé commissaire en octobre 2007.

[37]        Le commissaire Napert a témoigné devant le Tribunal. À l'époque de sa nomination, il travaillait au contentieux central de la CSST.

[38]        C'est monsieur Stéphane Mercier, alors secrétaire général adjoint du secrétariat aux emplois supérieurs qui a communiqué avec monsieur Napert pour lui annoncer qu'il était pressenti pour être nommé. Me Napert a complété et transmis les formulaires décrits précédemment.

[39]        Il fut invité à une rencontre avec une actuaire (madame Carole-Anne Ouellet) et une juriste (madame Céline Gagnon) au service du secrétariat. Avant cette rencontre, monsieur Mercier lui avait indiqué quel serait son traitement initial. Puisque la rémunération envisagée était inférieure à ce qu'il recevait alors, Me Napert en a fait mention à monsieur Mercier pour le convaincre d'augmenter le traitement initial.

[40]        À l'époque, en plus de sa rémunération de base, Me Napert recevait une prime réservée aux employés seniors et un montant relié à des mandats spéciaux. Tous ces montants lui assuraient une rémunération supérieure à celle que lui proposait monsieur Mercier.

[41]        Me Napert a donc protesté en réclamant une augmentation de son traitement initial. Il a rencontré monsieur Mercier à ce sujet, dans l'après-midi du vendredi 19 octobre 2007. Mais rien n'y fit!

[42]        Monsieur Mercier lui a indiqué que sa prime aux procureurs seniors ne serait pas prise en compte mais que le montant relié aux mandats spéciaux pour l'année en cours le serait.

[43]        Cette position avait néanmoins comme résultat d'offrir à Me Napert un traitement initial inférieur à ce qu'il recevait à la CSST.

[44]        Selon Me Napert, monsieur Mercier lui aurait cavalièrement indiqué que c'était la proposition qu'il lui faisait et que s'il ne l'acceptait pas, il y avait d'autres personnes qui attendaient pour le poste.

[45]        Bien que Me Napert ait été déçu de ce manque de souplesse, il a signé le projet de décret ce vendredi après-midi en affirmant, dit-il, qu'il y songerait durant la fin de semaine.

[46]        La preuve révèle qu'il ne s'est pas dédit le lundi suivant et sa nomination a donc été confirmée aux conditions proposées.

[47]        La preuve établit également qu'il n'y a pas eu de négociations dans le cas de Me Napert et que, de façon générale, il n'y en a pas, le secrétariat  aux emplois supérieurs étant d'avis que par souci d'équité pour toutes les autres personnes pressenties, il doit appliquer le Règlement sur la rémunération d'une manière uniforme et juste.

[48]        Monsieur Stéphane Mercier a aussi rendu témoignage devant le Tribunal. Il a été secrétaire général adjoint au Secrétariat des emplois supérieurs de 1999 à 2007. C'est lui qui a pris en charge, avec d'autres employés de son service, dont madame Carole-Anne Ouellet, actuaire, et madame Céline Gagnon, avocate, le processus de nomination de Me René Napert.

[49]        Il a expliqué que les quatre tribunaux administratifs auxquels s'appliquent les règlements sur le recrutement et le renouvellement et le Règlement sur la rémunération sont:

Ø  Le tribunal administratif du Québec (TAQ);

Ø  La Commission des lésions professionnelles (CLP);

Ø  La Régie du logement;

Ø  La Commission des relations de travail (CRT).

[50]        Les membres de ces tribunaux administratifs exercent donc leurs fonctions dans des conditions identiques quant à leur garantie d'indépendance, à l'exception des membres du TAQ qui sont maintenant nommés durant bonne conduite. Nous reviendrons à cette question.

[51]        Le témoin Mercier a expliqué qu'en 2002, suite au jugement de la Cour d'appel dans Barreau de Montréal[2], les modifications proposées par la Cour d'appel furent apportées au processus de renouvellement des mandats des membres et à leur progression dans l'échelle salariale.

[52]        Pour la Cour d'appel, deux types de mécanismes posaient problème: la progression du membre dans l'échelle de traitement ne devrait plus dépendre de son rendement comme commissaire et tous les commissaires devraient être traités de la même façon.

[53]        La formule de calcul que l'on retrouve à l'article 8 du Règlement sur la rémunération a donc été adoptée.

[54]        L'application de cette formule donnait un résultat global de 7% qui devenait le taux annuel de progression salarial de chaque membre.

[55]        À ce pourcentage, s'ajoutait un ajustement forfaitaire sans égard au rendement qui devait remplacer le boni au rendement offert aux cadres supérieurs.

[56]        En résumé donc, la rémunération des membres de la CLP comprend trois composantes:

Ø  Le traitement initial;

Ø  La progression annuelle qui découlait de l'application de la formule de l'article 8 du Règlement;

Ø  L'ajustement forfaitaire.

[57]        Il faut signaler que si au moment de sa nomination, la personne pressentie ne jouissait pas d'un salaire accru comme commissaire, c'est-à-dire qu'elle ne jouissait pas d'une promotion au plan salarial, son traitement initial était majoré de 5%.

[58]        Cette majoration existait déjà dans la fonction publique et ne constitue pas un élément qui découle de l'arrêt Barreau de Montréal.

[59]        Le témoin Mercier a expliqué et commenté le cas de la commissaire Lucie Nadeau qui a vu la rémunération initiale fixée dans son décret de nomination, ajustée après sa nomination et ce, rétroactivement.

[60]        Le témoin a expliqué qu'il s'agissait d'un cas d'exception où la rémunération de Me Nadeau, qui était juriste de l'État, avait été mal établie, d'où la correction subséquente.

[61]        Le décret a été adopté le 16 février 2000 et fixait sa rémunération initiale à 76 091$.

[62]        Le 20 juin 2000, Me Nadeau écrivait à Stéphane Mercier pour lui signaler que cette rémunération ne prenait pas en compte les ajustements auxquels elle avait droit à compter du 1er janvier 2000, après la signature de la convention collective des juristes de l'État.

[63]        Cela étant, le Conseil des ministres a accepté d'adopter un autre décret pour augmenter rétroactivement sa rémunération initiale, la portant à 77 002$.

[64]        Un autre élément qui ressort de la preuve du Procureur général démontre que le gouvernement, par ses ministères, son conseil exécutif et le secrétariat du Conseil du trésor ne comparaît pas souvent devant la CLP.

[65]        Un relevé produit par le Procureur général révèle que pour la période du 1er avril 2005 au 31 mars 2010, le gouvernement a comparu comme partie devant la CLP dans 875 dossiers sur un total de 49 143, ouverts par la CLP. Il est aussi intéressant de noter que le gouvernement n'a été requérant que dans 188 de ces dossiers.

[66]        De ces 875 dossiers, 303 ont fait l'objet d'un jugement, les autres ayant été réglés hors cour ou ayant fait l'objet d'un désistement dans une proportion à peu près égale.

L'historique de la rémunération et ses paramètres

[67]        Dans le cadre des faits pertinents, il est utile de retracer sommairement l'historique de la rémunération des commissaires.

[68]        Par le Décret 713-2000 adopté le 14 juin 2000, le gouvernement a décrété que le détenteur d'un emploi supérieur, soit un commissaire de la CLP, bénéficierait à compter du 1er avril 1999, d'une progression dans l'échelle de traitement et d'un boni au rendement, les deux selon la cote d'évaluation du rendement, accordée par le supérieur immédiat.

[69]        Cette situation de la progression et du boni comme composante du traitement a prévalu jusqu'en 2007.

[70]        Du 1er avril 2003 au 2 avril 2006, les commissaires ont bénéficié, à certaines années, d'une majoration de 2% de leur salaire de base et d'une progression constante de 7% par année.

[71]        À compter du 1er avril 2007 jusqu'au 1er avril 2009, la progression a continué au taux de 2% par année et à compter d'avril 2007, le législateur a introduit la notion de versement forfaitaire pour remplacer le boni qui existait au moins depuis le 1er avril 1999, en vertu du Décret 713-2000.

[72]        Le Décret 964-2007 adopté le 7 novembre 2007 a pour effet de modifier les échelles de salaires des commissaires de la CLP, par renvoi à l'échelle de salaire des DMO-3, en modifiant le minimum et le maximum de l'échelle.

[73]        Ainsi, le maximum de l'échelle à la fin de la période envisagée débutant le 1er avril 2009 jusqu'au 1er avril 2010 était de 118 113$.

[74]        Cela amenait le traitement des commissaires de la CLP jusqu'au 31 mars 2010.

[75]        Le 26 avril 2010, le gouvernement a adopté le Décret 370-2010 qui fixait le maximum de la grille des pourcentages d'ajustement variable du traitement pour la progression et le maximum de la grille des pourcentages de forfaitaires correspondant à 0% pour la période du 1er avril 2009 au 31 mars 2010 et du 1er avril 2010 au 31 mars 2011.

[76]        Le 29 avril 2010, le président de la CLP écrivit le courriel suivant à tous les membres du tribunal (pièce P-19):

«Bonjour,

Tel qu'il l'avait annoncé, le gouvernement provincial concrétise son projet de coupures budgétaires au sein de l'appareil gouvernemental et ce, afin de démontrer qu'il désire aussi participer à l'effort qu'il demande à l'ensemble de la population.

Dans cette foulée, je dois donc vous informer que le gouvernement n'a pas autorisé, pour cette année et pour l'an prochain, le versement des montants forfaitaires ni les ajustements salariaux aux juges administratifs de la CLP ni aux autres juges administratifs.

Nous savons tous que la prestation de travail que vous avez effectuée l'an dernier était exceptionnelle et qu'elle aurait mérité d'être reconnue au delà des félicitations qui vous ont été adressées. Les efforts que nous avons faits tous ensemble étaient toutefois dédiés aux justiciables de sorte que la satisfaction du devoir accompli demeure.

            Salutations sincères,

            Jean-François Clément

Président

Juge administratif en chef»

[77]        Le 7 juillet 2010, le gouvernement a adopté le Décret 598-2010, par lequel les échelles de traitement des titulaires d'un emploi supérieur dans la fonction publique ont été majorées de 0,5% à compter du 1er avril 2010 et du 1er avril 2011, soit pour une période de deux ans.

[78]        Le résultat de ces mesures pour les commissaires de la CLP, fut un gel presque complet de leur rémunération et pour certains, une diminution de leur rémunération. Par cette mesure, la majoration a été très faible mais la progression et le forfaitaire ont été gelés.

[79]        Le Procureur général a plaidé que c'était une mesure rendue nécessaire par la situation économique du Québec qui exigeait une mesure d'austérité sévère imposée à tous les paliers de la fonction publique.

La position des parties

La position des demandeurs

[80]        La crainte que leurs conditions d'emploi ne leur offrent pas des garanties suffisantes d'indépendance et d'impartialité est au coeur de la position des demandeurs.

[81]        Ce n'est pas tant la crainte objective ou subjective que les commissaires peuvent éprouver personnellement, sur laquelle ils appuient leur position. C'est le concept de la crainte raisonnable de partialité qu'éprouverait une personne sensée et raisonnable qui, bien informée, s'interrogerait sur la véritable situation des commissaires de la CLP. C'est la théorie de cause des demandeurs.

[82]        Selon les demandeurs, cette personne sensée et raisonnable s'inquiéterait qu'au plan de l'inamovibilité et de la sécurité financière, les commissaires ne sont pas suffisamment indépendants.

[83]        Quant à l'inamovibilité, les demandeurs réclament d'être traités comme les commissaires du TAQ et d'être nommés durant bonne conduite.

[84]        Les demandeurs plaident que la personne sensée et raisonnable pourrait éprouver la crainte que les commissaires de la CLP ne jouissent pas d'une indépendance aussi forte que celle des membres du TAQ, pour trancher et pour décider les débats qui leur sont soumis en appel.

[85]        À défaut, ils plaident que la prise en compte de l'évaluation annuelle de leur rendement faite par le président de la CLP dans le cadre de la procédure de renouvellement de leur mandat, enfreint l'article 23 de la Charte, précisément parce que c'est le président qui la fait.

[86]        Selon les demandeurs, la personne raisonnable, sensée et bien informée, s'inquiéterait aussi que la sécurité financière de certains commissaires n'est pas suffisante, du fait que la rémunération initiale varie d'un commissaire à l'autre et qu'elle est établie par le gouvernement, dont ils doivent être indépendants, étant assimilés à des emplois supérieurs de la fonction publique et donc, leurs fonctions sujettes aux décisions du Conseil du trésor.

[87]        Les demandeurs plaident que cette sécurité financière a été sérieusement ébranlée lorsque, coup sur coup, en 2010, le gouvernement réduisait à 0% les pourcentages d'ajustement pour la progression et le forfaitaire et quelques semaines plus tard, décrétait que leur échelle de traitement soit majorée de 0,5% seulement.

[88]        Pour les demandeurs, cette échelle est illégale en ce qu'elle a un effet négatif important sur leur rémunération.

La position du Procureur général

[89]        Le Procureur général avance que le statut des commissaires de la CLP doit être examiné à la lumière du principe de l'interprétation contextuelle. Il faut jauger la garantie d'indépendance requise en fonction de la nature propre à chaque organisme.

[90]        Tout en reconnaissant que les choses ont évolué, notamment avec l'arrêt Barreau de Montréal, le Procureur général appuie toujours sa position sur les conclusions de l'arrêt Montambault[3], relativement à leur mandat d'une durée de cinq ans, à la procédure de renouvellement, la fixation de traitement et la fixation de traitements variés initiaux, trois volets jugés acceptables par la Cour d'appel.

[91]        Le Procureur général plaide que la CLP est un organisme semblable mais qui se distingue du TAQ et des autres organismes et ce, en caractérisant la CLP à la lumière des éléments dégagés dans Barreau de Montréal:

Ø  Le statut de la CLP par rapport aux tribunaux judiciaires;

Ø  Les parties en présence devant cet organisme;

Ø  Les intérêts qui y sont en jeu;

Ø  Le niveau de spécialisation de la CLP.

[92]        En regard de chacun de ces éléments, le Procureur général conclut que l'indépendance des commissaires est assurée de manière à respecter l'article 23 de la Charte.

[93]        Pour le Procureur général, cette analyse contextuelle montre que la CLP se situe dans l'ordre administratif et n'est pas un tribunal judiciaire.

[94]        De plus, selon le Procureur général, la CLP n'est pas au même niveau que le TAQ sur le spectre "d'indépendance" des tribunaux administratifs.

[95]        Les commissaires de la CLP n'ont donc pas à être nommés durant bonne conduite.

[96]        Pour le Procureur général, les garanties quant à l'inamovibilité et la sécurité financière sont suffisantes et respectent l'article 23 de la Charte.


Analyse et décision

[97]        Il est utile de rappeler que la Commission des lésions professionnelles (CLP) a été créée en 1998 lorsque le législateur a décidé d'abolir les bureaux de révision et la Commission d'appel en matière de lésions professionnelles (CALP).

[98]        La CLP est un organisme juridictionnel de l'ordre administratif qui exerce une compétence d'appel en dernière instance de décisions rendues en vertu de la LATMP et de la Loi sur la santé et la sécurité du travail (LSST)[4].

[99]        La juridiction d'appel de la CLP s'étend à trois types de décisions:

Ø  Les décisions qui résultent de la contestation d'une décision de la Commission de la santé et de la sécurité au travail (CSST);

Ø  Les décisions qui résultent de la contestation d'une décision rendue conjointement par la CSST et la Société de l'assurance-automobile du Québec (SAAQ);

Ø  Les décisions rendues en vertu de la Loi sur l'indemnisation des agents de l'État et qui visent à déterminer l'indemnité à être versée à un agent de l'État blessé dans un accident de travail ou devenu invalide par suite d'une maladie professionnelle attribuable à la nature de son travail.

Structure et organisation de la CLP

[100]     La CLP siège en divisions. Il y en a deux: la division du financement et la division de la prévention et de l'indemnisation (art. 370 LATMP).

[101]     Les recours sont instruits et décidés par un commissaire (art. 373 LATMP).

[102]     Dans la division de la prévention et de l'indemnisation, deux membres, l'un issu des associations d'employeurs et l'autre des associations syndicales siègent avec le commissaire et ont pour fonction de le conseiller (art. 374 LATMP).

[103]     Si le recours concerne une question de nature médicale, professionnelle ou technique, le commissaire peut siéger avec un assesseur qui a pour fonction de le conseiller (art. 423 LATMP).

[104]     Les commissaires peuvent siéger dans l'une ou l'autre des divisions (art. 375 LATMP).

[105]     Un commissaire est compétent pour décider seul de toute requête ou demande préalable à l'audition d'une affaire (art 376 LATMP).

[106]     Les décisions de la CLP sont finales et sans appel et toute personne visée doit s'y conformer sans délai (art. 429.49 LATMP).

[107]     La CLP édicte ses règles de preuve, de procédure et de pratique (art. 429.2 LATMP).

[108]     La CLP n'a pas le pouvoir d'ordonner l'exécution forcée de ses décisions. Cette exécution forcée est obtenue par le dépôt de la décision au greffe de la Cour supérieure siégeant pour le district où le recours a été formé (art. 429.58 LATMP).

[109]     Les commissaires de la CLP sont investis des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête[5], à l'exclusion du pouvoir d'ordonner l'emprisonnement.

[110]     La CLP est investi de plusieurs pouvoirs qui sont décrits à la LATMP, notamment à l'article 377 et aux articles 419.29 et 429.29 de la Loi.

[111]     Il est utile de signaler ceux définis à l'article 377 de LATMP.

«377. La Commission des lésions professionnelles a le pouvoir de décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence.

Elle peut confirmer, modifier ou infirmer la décision, l'ordre ou l'ordonnance contesté et, s'il y a lieu, rendre la décision, l'ordre ou l'ordonnance qui, à son avis, aurait dû être rendu en premier lieu. »

[112]     Il résulte de cette disposition que par extension, les commissaires de la CLP peuvent examiner et trancher toutes questions constitutionnelles si cela est nécessaire à l'exercice de leur compétence.

[113]     Les décisions de la CLP sont protégées par la clause privative suivante (art. 429.59 de LATMP):

«429.59. Sauf sur une question de compétence, aucun des recours prévus par les articles 33 et 834 à 846 du Code de procédure civile (chapitre C-25) ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre la Commission des lésions professionnelles ou l'un de ses membres agissant en sa qualité officielle.

Tout juge de la Cour d'appel peut, sur requête, annuler par procédure sommaire les jugements, ordonnances ou injonctions prononcés à l'encontre du présent article.»

            L'indépendance judiciaire: les principes

[114]     Ces principes sont connus surtout depuis la brillante analyse qu'en a faite le juge René Dussault, dans l'arrêt Barreau de Montréal.

[115]     L'indépendance judiciaire exprime une distance qui doit exister entre les trois pouvoirs de l'État: le législatif, l'exécutif et le judiciaire. C'est un principe constitutionnel qui nous vient de la tradition britannique.

[116]     L'indépendance judiciaire assure que les litiges sont décidés de manière juste et équitable[6]. C'est la fibre constitutionnelle qui doit animer la société démocratique.

[117]     Dans l'arrêt Valente[7], le juge Le Dain identifie les éléments constitutifs de l'indépendance judiciaire: l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle.

[118]     Le juge Le Dain propose aussi une gradation dans l'importance qu'on doit accorder à ces conditions essentielles à l'indépendance judiciaire, l'inamovibilité étant la plus importante, ensuite la sécurité financière, puis l'indépendance institutionnelle.

[119]     La garantie de l'existence de ces éléments protège l'indépendance qui n'est pas une fin en soi.

[120]     L'objectif ultime est le maintien de la confiance du public dans l'impartialité de la magistrature, élément essentiel à l'efficacité du système judiciaire.

[121]     Dans l'affaire du Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale[8], la Cour suprême écrivait:

« [10] … L'indépendance de la magistrature permet de renforcer la perception que justice est rendue dans les litiges dont sont saisis les tribunaux. Un autre objectif sociétal que sert l'indépendance de la magistrature est le maintien de la primauté du droit, dont un des aspects est le principe constitutionnel suivant lequel l'exercice de tout pouvoir public doit en bout de ligne tirer sa source d'une règle de droit. Le dispositif des présents pourvois et les motifs qui l'accompagnent doivent être considérés sus l'éclairage de ces objectifs plus vastes.»

[122]     Le concept de la crainte de la personne raisonnable bien informée sur laquelle les demandeurs appuient leur position, est tiré de l'arrêt Valente:

«…la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d'une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d'appel, ce critère consiste à se demander "à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique…»

[123]     Voilà donc pour les principes généraux. Voyons maintenant l'analyse qu'en fait le juge Dussault dans Barreau de Montréal et les conclusions qu'il en tire dans la perspective de l'analyse de l'indépendance d'un tribunal administratif.

[124]     Mais avant d'aborder les conclusions que le juge Dussault tire des enseignements de la Cour suprême concernant l'exigence de l'article 23 de la Charte à l'égard des tribunaux administratifs, il y a lieu d'apporter certaines précisions qui sont de nature à cibler le véritable débat ici.

[125]     Comme le Tribunal l'a signalé précédemment, il n'est pas contesté ici que la CLP ne soit pas un tribunal judiciaire.

[126]     Il faut donc voir où se situe la CLP sur le large spectre de l'indépendance des tribunaux administratifs et quel degré d'indépendance est requis pour que ses commissaires soient protégés de manière à satisfaire l'article 23 de la Charte.

[127]     Il n'est pas débattu ici que la rigueur des exigences de l'arrêt Valente s'applique à un tribunal judiciaire. La Cour suprême, dans l'arrêt Matsqui[9] a néanmoins reconnu qu'un tribunal administratif peut y être assujetti dans une certaine mesure: 

«[83] Par conséquent, bien que les tribunaux administratifs soient assujettis aux principes énoncés dans l'arrêt Valente, le critère relatif à l'indépendance institutionnelle doit être appliqué à la lumière des fonctions que remplit le tribunal particulier dont il s'agit. Le niveau requis d'indépendance institutionnelle (c.-à-d. l'inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif) dépendra de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnels.»

[128]     La table était donc mise pour l'arrêt Barreau de Montréal. Le juge Dussault tire de ces enseignements qu'il y a lieu de faire preuve de souplesse à l'égard des exigences de l'indépendance:

«[123] Dans les circonstances, force est de conclure que le premier juge, bien qu'il reconnaisse que cet élément n'est pas en soi concluant, n'a pas erré en soulignant que la fonction exclusivement juridictionnelle du TAQ, presque totalement dépouillée de la discrétion propre au pouvoir administratif, donne un premier indice de son statut sur le spectre des tribunaux administratifs. Sans qu'elle n'en fasse une cour de justice, cette fonction le distingue des autorités administratives ordinaires et contribue à le situer à un niveau élevé sur le large éventail des tribunaux administratifs.»

[129]     Puis, le juge Dussault au paragraphe 129 de son jugement, est d'avis que les fonctions exclusivement juridictionnelles du TAQ et le fait qu'il utilise des formes et une procédure qui s'apparentent à celles des tribunaux judiciaires est un indice d'une exigence élevée d'indépendance.

[130]     Au sujet des critères des parties en cause et des intérêts en jeu, le juge Dussault conclut:

«[148]   Pris isolément, chacun de ces exemples ne suffit pas en soi à distinguer le TAQ d'un autre tribunal administratif.  C'est plutôt leur effet cumulatif qui constitue un élément à considérer dans la mesure où il augmente de manière considérable la fréquence à laquelle les intérêts de l'État sont en jeu dans la nouvelle structure mise en place par le législateur.  C'est là l'un des effets du regroupement en une seule institution des compétences autrefois exercées par plusieurs organismes maintenant abolis que n'atténue nullement sa composition en plusieurs sections.  Je précise toutefois que le simple fait que le TAQ se prononce constamment sur des recours formés contre des décisions de l'administration ne signifie pas, par implication, que les intérêts même de l'État, en tant que partie au litige, sont toujours touchés.»

[131]     Pour le juge Dussault, la véritable nature du TAQ est la suivante:

«[156]   Malgré cet exercice de rééquilibrage, il reste néanmoins, à mon avis, un faisceau d'éléments suffisamment significatifs pour justifier une application plus stricte des principes développés par la jurisprudence en matière d'indépendance judiciaire et pour conclure que des membres du TAQ doivent bénéficier d'un niveau de garantie plus élevé que celui généralement retenu pour les tribunaux administratifs en vertu de l'article 23 de la Charte québécoise.  D'abord, le TAQ exerce une fonction exclusivement juridictionnelle qui exige, malgré les objectifs énoncés de célérité et d'accessibilité, la mise en place de procédures s'apparentant à celles des cours de justice; ensuite le TAQ dispose de compétences habituellement confiées aux cours de justice, telles celles de trancher des questions constitutionnelles et d'évaluer les motifs d'une demande de secret administratif; enfin et surtout, le TAQ est appelé à trancher un très grand nombre de recours qui mettent en jeu les intérêts financiers ou politiques de l'État en tant que partie au litige.  Pris dans leur ensemble, ces éléments me paraissent justifier qu'on situe le TAQ, sur le spectre des tribunaux administratifs, à un niveau supérieur d'exigence en ce qui concerne l'indépendance judiciaire de ses membres.»

[132]     Dans Barreau de Montréal, la Cour d'appel reconnaît que le TAQ, dans la perspective du degré d'indépendance qu'il requiert, se situe à un niveau supérieur d'exigence en ce qui concerne l'indépendance de ses membres. Mais dans la présente affaire, il est question d'un autre tribunal administratif, la CLP. Quelle comparaison ou analogie peut-on en faire?

[133]     Quel est la véritable nature de la CLP et son statut en regard des tribunaux judiciaires?

La fonction juridictionnelle

[134]     La CLP est un tribunal administratif qui exerce une fonction essentiellement, pour ne pas dire exclusivement juridictionnelle. La seule réserve à cet égard est le pouvoir du président de la CLP, prévu à l'article 381 LATMP, d'inclure dans son rapport annuel au ministre du Travail des recommandations sur les lois, les règlements, les politiques, les programmes et les pratiques administratives qui relèvent de sa compétence.

[135]     Le Tribunal est d'avis que ce pouvoir de recommandation n'altère pas de façon significative la fonction juridictionnelle de la CLP.

[136]     Comme le TAQ, la CLP exerce donc une fonction exclusivement juridictionnelle.

Le mode de fonctionnement

[137]     Le mode de fonctionnement de la CLP, comme celui du TAQ, se rapproche de celui d'un tribunal judiciaire. Elle ne peut pas prendre l'initiative d'introduire les affaires mues devant elle, qui doivent l'être par requête et que la CLP tranche après un débat contradictoire.

[138]     La CLP peut, comme le TAQ, adopter des règlements concernant ses règles de preuve, de procédure et de pratique, règles qui s'apparentent à celles des cours de justice.

[139]     Quant à sa compétence d'attribution et son mode de fonctionnement, la CLP s'apparente à un tribunal judiciaire, comme le TAQ, d'ailleurs.

Les pouvoirs

[140]     Comme les membres du TAQ, les commissaires de la CLP sont investis des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête[10], à l'exclusion du pouvoir d'ordonner l'emprisonnement (art. 378 LATMP). Ils peuvent même ordonner la suspension des travaux.[11] Nous l'avons déjà précisé, ils peuvent examiner et trancher des questions constitutionnelles.

La compétence

[141]     La CLP, comme le TAQ, exerce certains pouvoirs jadis exercés par les tribunaux judiciaires. Mais comme le signale le juge Dussault dans Barreau de Montréal, il ne faut pas accorder une importance déterminante à ces transferts de compétences.

Les parties en cause et les intérêts en jeu

[142]     La CLP est un tribunal administratif spécialisé qui exerce une compétence exclusive d'appel, en dernière instance, de décisions rendues par la CSST en vertu de la LAMPT et de la LSST.

[143]     L'objectif est donc la protection du travailleur en lui accordant des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique.

[144]     Dans cette perspective, la mission de la CLP, comme tribunal administratif d'appel, est de veiller à la mise en œuvre de cet objectif qui est la réparation des lésions professionnelles et des conséquences qu'elles entraînent pour les travailleurs.

[145]     Les parties en cause devant la CLP sont les travailleurs et leurs employeurs dont les ministères du gouvernement quand ils comparaissent à ce dernier titre.

[146]     Tous les litiges devant la CLP proviennent de la contestation d'une décision de la CSST.

[147]     La CLP fait partie de l'administration gouvernementale au sens des articles 2 et 3 de la L.J.A., tout comme le TAQ d'ailleurs.

Les membres

[148]     Pour être nommés, les commissaires doivent être avocats ou notaires depuis 10 ans ou plus.

[149]     Les commissaires de la CLP siègent dans l'une ou l'autre des divisions du tribunal, celle du financement ou celle de la promotion et de l'indemnisation des lésions professionnelles. Avant d'entrer en fonction, ils doivent prêter serment devant le président de la CLP, d'accomplir et d'exercer de façon impartiale, les pouvoirs et devoirs de leur charge.

[150]     Les commissaires rendent seuls leurs décisions mais ils peuvent être assistés de membres issus d'associationsS d'employeurs, d'associations syndicales ou d'assesseurs spécialisés, notamment en matière médicale.

[151]     Les demandeurs plaident que cette analyse contextuelle doit amener le Tribunal à conclure que la nature, les pouvoirs et la compétence de la CLP s'apparentent tellement à ceux du TAQ, que la mission des deux organismes est semblable au point d'en faire des "jumeaux".

[152]     Les demandeurs concluent qu'ils devraient jouir du même degré d'indépendance quant aux composantes d'inamovibilité et de sécurité financière que le TAQ.

[153]     Pour le Procureur général, les deux organismes sont plutôt des "cousins" semblables à certains égards, mais différents à d'autres.

[154]     Le Procureur général s'appuie sur les conclusions de la Cour d'appel dans l'affaire Montambault, voulant que le statut des membres de ce qui était alors la Commission d'appel en matière de lésions professionnelles (CALP) respectait les garanties d'indépendance protégées par l'article 23 de la Charte.

[155]     Le Procureur général reconnaît, comme les demandeurs, que la CLP n'est pas un tribunal judiciaire. Mais il estime qu'elle est dans une situation qui n'exige pas le même degré d'indépendance que le TAQ parce que les parties qui comparaissent devant elle sont des organismes décentralisés et autonomes du gouvernement dans une large mesure.

[156]     De même, le Procureur général plaide que les enjeux financiers affectés par les décisions de la CLP ne concernent pas ou peu le gouvernement à titre de dirigeant de l'état et l'amplitude de ces enjeux est beaucoup moindre puisqu'ils n'impliquent le gouvernement uniquement comme employeur.

[157]     Le Procureur général signale que le nombre de litiges devant la CLP représente une infime proportion de tous les litiges dont la CLP est saisie.

[158]     Le Procureur général plaide aussi que le niveau de spécialisation de la CLP qui exerce sa compétence à l'égard d'une seule matière (les lésions professionnelles), n'exige pas un niveau de garantie aussi élevé que celui reconnu au TAQ, dont la compétence d'attribution porte sur un très grand nombre de matières.

La décision sur la condition d'inamovibilité

[159]     L'analyse contextuelle de la CLP convainc le Tribunal que c'est un tribunal administratif dont les membres doivent bénéficier d'un niveau de garantie élevé qui le place à la même extrémité du spectre de l'indépendance judiciaire que le TAQ, mais légèrement en-deça de ce dernier.

[160]     Cette faible distance s'explique par les moyens invoqués par le Procureur général, notamment les conséquences financières moindres des décisions de la CLP pour le gouvernement, du fait qu'il n'y comparaît pas souvent, toute proportion gardée, et qu'il le fait à titre d'employeur le plus souvent.

[161]     Un autre élément que le Tribunal estime significatif, est l'absence de pouvoir de la CLP de disposer de demandes de secret administratif (308 C.p.c.), comme peut le faire le TAQ en vertu de l'article 133 LJA.

[162]     Mais la faible distance sur le spectre de l'indépendance judiciaire ne justifie pas que les commissaires des deux organismes, la CLP et le TAQ, soient traités si différemment quant à leurs garanties d'indépendance, notamment et surtout quant à la durée de leur mandat.

[163]     Il existe une identité parfaite entre le TAQ et la CLP quant aux règles propres aux décisions qui relèvent de l'exercice d'une fonction juridictionnelle.

[164]     Ce sont les articles 9 à 13 de la LJA qui énoncent ces règles qui s'appliquent indistinctement à ces deux organismes.

 

[165]     Au sujet de l'impartialité:

«9. Les procédures menant à une décision prise par le Tribunal administratif du Québec ou par un autre organisme de l'ordre administratif chargé de trancher des litiges opposant un administré à une autorité administrative ou à une autorité décentralisée sont conduites, de manière à permettre un débat loyal, dans le respect du devoir d'agir de façon impartiale.»

[166]     Au sujet de la règle "audi alteram partem" :

«10. L'organisme est tenu de donner aux parties l'occasion d'être entendues.

Les audiences sont publiques. Toutefois, le huis clos peut être ordonné, même d'office, lorsque cela est nécessaire pour préserver l'ordre public.»

[167]     Au sujet de la conduite de l'audience:

«11. L'organisme est maître, dans le cadre de la loi, de la conduite de l'audience. Il doit mener les débats avec souplesse et de façon à faire apparaître le droit et à en assurer la sanction.

Il décide de la recevabilité des éléments et des moyens de preuve et il peut, à cette fin, suivre les règles ordinaires de la preuve en matière civile.Il doit toutefois, même d'office, rejeter tout élément de preuve obtenu dans des conditions qui portent atteinte aux droits et libertés fondamentaux et dont l'utilisation est susceptible de déconsidérer l'administration de la justice. L'utilisation d'une preuve obtenue par la violation du droit au respect du secret professionnel est réputée déconsidérer l'administration de la justice.»

[168]     Il est vrai, comme le plaide le Procureur général, que le TAQ est beaucoup plus spécialisé que la CLP, dans le sens où il entend des affaires beaucoup plus variées du fait, entre autres, que sa structure compte beaucoup plus de divisions qui traitent d'affaires différentes.

[169]     Il est aussi vrai que lorsque le gouvernement comparaît devant le TAQ, les enjeux juridiques, financiers et politiques sont souvent plus importants. À titre d'exemple, les enjeux financiers pour le gouvernement en matière d'expropriation peuvent être très significatifs.

[170]     Néanmoins, le Tribunal est d'avis que les mandats de cinq ans demeurent inappropriés dans la perspective de la garantie d'indépendance élevée, vue par le prisme de l'inamovibilité.

[171]     Le juge André Rochon avait exprimé cet avis en première instance dans Barreau de Montréal[12] en parlant, il est vrai, du TAQ.

[172]     Le juge Rochon écrit:

«La nature du T.A.Q., ses caractéristiques, ses compétences, sa fonction exclusivement juridictionnelle dans des matières où l'État est régulièrement au premier chef concerné incitent le tribunal à moduler les garanties d'indépendance nécessaires à ce que le T.A.Q. paraisse indépendant, pré-requis à l'impartialité, à une limite supérieure avoisinant les cours de justice sans toutefois l'y assimiler.

[…]

Le terme du mandat initial soulève de sérieuses questions. Peut-on imaginer pour un instant qu'un médecin, un évaluateur agréé, un avocat, un notaire quittera sa pratique professionnelle pour devenir membre du T.A.Q. pour une durée de cinq ans uniquement? Il le fera certes, mais avec l'espoir avoué de voir son mandat renouvelé pour cinq années additionnelles à l'expiration du terme initial. Après étude de l'ensemble des circonstances relatives à la structure, aux compétences et au fonctionnement du T.A.Q., la durée initiale de cinq ans n'apparaît pas propre à assurer une garantie d'indépendance aux «juges administratifs». Cela est particulièrement vrai lorsque l'on retient comme critère d'analyse la compétence du T.A.Q. affectant l'État central directement dans des matières d'importance tant pour l'État que le justiciable. La brièveté du mandat nous amène à l'épineuse question du mécanisme de renouvellement, mécanisme qui prend alors une importance accrue.

[…]

Il faudrait avoir une conception désincarnée de toute réalité pour ne pas réaliser que l'ensemble de ces facteurs créent une situation de dépendance ou à tout le moins une perception certaine de dépendance. À l'opposé, l'observateur attentif et instruit serait plus rassuré si le processus de renouvellement n'existait pas. Le justiciable serait alors devant un décideur qui n'a rien à attendre du gouvernement qui est également l'une des parties devant lui. Le tribunal ne suggère pas d'éliminer le processus de renouvellement mais il doit être amélioré.»

[173]     Dans l'arrêt Barreau de Montréal, monsieur le juge Dussault écrivait en réaction à la position exprimée par le juge Rochon:

«[167]   Sur cette question, contrairement au premier juge, je suis d'avis que la durée de cinq ans prévue à l'article 46 LJA ne porte pas, en soi, atteinte à l'inamovibilité des membres du TAQ.  Voici pourquoi.»

[174]     Les demandeurs posent la question au Tribunal: "les mandats de cinq ans conviennent-ils encore aujourd'hui, notamment et surtout dû au fait que le législateur a amendé la LJA en 2005 pour nommer les membres du TAQ durant bonne conduite?"

[175]     Est-ce que l'évolution de la notion d'indépendance judiciaire, telle qu'appliquée aux tribunaux administratifs, ne commanderait pas d'étendre cette sécurité d'emploi aux commissaires de la CLP?

[176]     Précisons que le Tribunal ignore pourquoi le législateur n'a pas étendu cette protection aux membres de la CLP et aucune preuve n'a été apportée à ce sujet.

[177]     C'est quatre ans après Barreau de Montréal que le législateur québécois a décidé de nommer les membres du TAQ durant bonne conduite, ce qu'avait proposé le juge Rochon en l'an 2000.

[178]     S'étant fait le fer de lance de cette évolution, le Tribunal est d'avis que le législateur doit étendre aux membres de la CLP la garantie d'inamovibilité quasi-parfaite qu'est la nomination durant bonne conduite. La nature de la CLP, sa fonction juridictionnelle et ses compétences requièrent un très haut niveau d'indépendance de ses membres pour satisfaire les exigences d'impartialité d'indépendance et de justice, imposées par l'article 23 de la Charte.

[179]     La très faible distance entre le TAQ et la CLP sur le spectre de l'indépendance ne justifie plus une si grande différence entre les deux organismes quant à la durée des mandats de leurs membres.

[180]     La plus grande stabilité qu'assure une nomination durant bonne conduite ne peut qu'améliorer non seulement la quiétude de ces décideurs, mais surtout leur permettre d'exercer leurs fonctions en toute indépendance à l'égard du gouvernement qui aujourd'hui, est chargé de renouveler ou non leur mandat. La frousse de fin de mandat doit être éliminée à jamais!

[181]     Cette condition placerait les commissaires dans une situation idéale pour exercer leurs fonctions avec assurance, quiétude et totale indépendance.

[182]     Cela leur éviterait l'inquiétude et même l'angoisse sans doute éprouvée lorsque la fin de leur mandat arrive et que pointe à l'horizon, dans un avenir très rapproché, l'étape de l'évaluation du rendement!

[183]     Le Tribunal déclarera donc nuls, inopérants et sans effet les articles 392 et 395 de la LAMTQ. L'indépendance de ceux qui dispensent la justice administrative n'en sera qu'améliorée, le justiciable en bénéficiera et le système judiciaire en deviendra meilleur.

[184]     C'est évidemment avec égard et respect que le Tribunal s'éloigne de la conclusion de la Cour d'appel dans Barreau de Montréal. Mais le Tribunal est convaincu que le temps est venu de suivre le sentier tracé par le législateur pour des tribunaux administratifs qui se ressemblent beaucoup dans leurs pouvoirs et fonctionnement. Il y a lieu d'harmoniser la garantie d'inamovibilité des membres de la CLP avec celle des membres du TAQ.

[185]     En principe, le Tribunal est lié par les décisions de la Cour d'appel. Par ailleurs, le Tribunal est d'avis qu'une nomination durant bonne conduite est ici souhaitable et cadre bien avec l'évolution constante de ces questions d'indépendance des membres des tribunaux administratifs.

[186]     Faut-il rappeler que lorsque Barreau de Montréal a été rendu, seuls les juges des tribunaux judiciaires étaient nommés durant bonne conduite. Le législateur n'avait pas encore étendu cette garantie aux membres des tribunaux administratifs.

[187]     La situation aujourd'hui est donc différente. Le Tribunal ne s'écarte donc pas de façon formelle de la règle du "stare decisis".

[188]     Monsieur le juge Baudoin écrivait d'ailleurs au sujet de l'application de cette règle, dans Lefebvre c. Commission des affaires sociales du Québec[13]:

«…La règle du stare decisis ne doit pas avoir la même rigidité qu'auparavant. Premièrement, une erreur mainte fois répétée ne suffit jamais à créer la vérité. Le droit doit évoluer avec la pensée, avec les mentalités et avec le contexte social, tout en conservant un degré de certitude et de prévisibilité raisonnable….»

[189]     Le Tribunal ne dit pas qu'il y a eu erreur dans Montambault et Barreau de Montréal. Il met l'emphase sur la notion que le droit doit évoluer avec les mentalités, le contexte social et dans le cas du TAQ, avec un changement législatif.

[190]     L'autre grief des commissaires quant à la question de l'inamovibilité concerne la procédure de renouvellement de leur mandat. Cette procédure a été modifiée suite au jugement de la Cour d'appel dans Barreau de Montréal où la Cour avait exprimé l'avis que la présence d'un représentant du gouvernement aux comités chargés de recommander le renouvellement, avait une restriction de dépendance, du moins une apparence de dépendance.

[191]     Cet avis a été suivi et il n'y a plus de représentant du gouvernement au comité.

[192]     La Cour d'appel avait aussi été d'avis que la présence du président de l'organisme au comité n'était pas davantage appropriée.

[193]     Les demandeurs avancent que le législateur a tenté, mais sans succès, de suivre l'avis de la Cour d'appel. En maintenant l'obligation du président de préparer l'évaluation annuelle de rendement des commissaires que les membres du comité doivent prendre en compte, les demandeurs plaident que le remède apporté par le législateur à la présence du président au comité est inapproprié, insuffisant et même illusoire.

[194]     Pour eux, le président ou son influence demeure présent au comité par le truchement de son évaluation.

[195]     Vu la décision du Tribunal quant à la durée des mandats des commissaires qui devront désormais être durant bonne conduite, il n'est pas nécessaire de trancher le moyen soulevé par les demandeurs quant au processus de renouvellement des mandats.

La décision sur la sécurité financière

[196]     Les demandeurs ont produit la pièce P-12, qui est le Décret 928-2007 du 24 octobre 2007. Par ce décret, 10 commissaires sont nommés à la CLP, dont Me René Napert.

[197]     À la lecture du décret, on constate que la rémunération initiale des commissaires varie beaucoup, de 84 095$, étant la rémunération la moins élevée à 113 526$, qui est la plus élevée.

[198]     Les demandeurs plaident qu'une personne bien renseignée, sensée et raisonnable s'inquiéterait de ces variations dans le traitement initial de ces commissaires.

[199]     Cette personne pourrait craindre que les commissaires les moins bien payés sont moins compétents ou moins expérimentés.

[200]     En somme, elle s'inquiéterait que le traitement inférieur reflète une compétence réduite ou un rendement moins à la hauteur de la fonction.

[201]     Il faut prendre en compte que cette personne bien informée saurait que le traitement initial est fixé selon des critères objectifs établis par règlement et applicables à tous, d'une manière uniforme et équitable.

[202]     Cette personne saurait aussi que tous ces commissaires ont accepté le traitement qui leur était proposé, sans pouvoir négocier, il est vrai, mais sans être tenu d'accepter la nomination.

[203]     Cette connaissance qu'aurait la personne raisonnable serait, de l'avis du Tribunal susceptible d'atténuer ses appréhensions et peut-être de les éliminer complètement.

[204]     L'article 404 de la LATMP stipule qu la rémunération d'un membre ne peut être réduite une fois fixée. Le Procureur général plaide que cet article comporte trois éléments:

1.    Rémunération;

2.    Réduction;

3.    Une fois fixée.

[205]     Le Procureur général avance que les éléments de progression et de versements forfaitaires ne constituent pas de la rémunération. Pour lui, il n'y a donc pas eu de réduction de la rémunération en avril 2010 mais une légère augmentation.

[206]     Le Procureur général ajoute que les mots "une fois fixée" réfèrent au moment où la rémunération initiale a été fixée dans le décret de nomination.

[207]     Le Tribunal ne peut pas accepter cette interprétation de l'article 404 de LATMP et ce, pour quelques raisons.

[208]     Lorsque les commissaires sont pressentis avant leur nomination, on leur explique que pendant leur mandat, ils bénéficieront d'augmentations annuelles qui leur permettront probablement d'atteindre le maximum de l'échelle idéalement à l'intérieur des cinq ans du mandat. Cette expectative est donc créée dès le début et elle a été entretenue depuis au moins 2002.

[209]     En effet, du 31 octobre 2002 jusqu'au 2 avril 2010, un pourcentage unique de progression de 7% a été accordé à tous les commissaires.

[210]     À compter d'avril 2007 jusqu'au 2 avril 2009, la majoration a été maintenue à 2% mais la progression est devenue un versement forfaitaire de 6.40%.

[211]     La rémunération des commissaires a progressé constamment. Le salaire de base augmentait de 7% et ils recevaient un versement forfaitaire qui avait remplacé le boni au rendement.

[212]     Mais voilà qu'au printemps 2009, un gel quasi-complet intervient: pas de progression, pas de forfaitaire. Pour les années 2010 et 2011, le législateur impose une augmentation de 0.5% à toute la fonction publique et aux commissaires de la CLP.

[213]     Non seulement ce gel a arrêté la progression mais il a empêché plusieurs commissaires d'espérer atteindre le maximum de l'échelle durant leur mandat. La preuve a démontré qu'il y avait même eu diminution de traitement en 2010 par rapport à 2009.

[214]     Le Tribunal est d'avis que le gel imposé en avril 2009 était illégal en ce qu'il a porté atteinte à la sécurité financière des commissaires de la CLP.

[215]     Ils ont été soumis à l'ingérence soudaine et préjudiciable du législateur quant à leur rémunération.

[216]     L'argument du Procureur général voulant que la rémunération signifie la rémunération initiale seulement, celle inscrite au décret de nomination, n'est pas acceptable.

[217]     Cela signifierait que toute augmentation de rémunération accumulée par les commissaires depuis leur nomination ne sont pas protégée par l'article 404 LATMP.

[218]     Quelle perspective inquiétante pour les commissaires si cette interprétation devait prévaloir!

[219]     Ce que protège l'article 404 est toute forme de rémunération annuelle dont bénéficient les commissaires et la garantie qu'ils ne subiront pas de recul ou de diminution de cette rémunération. Dans ce sens, ils ne sont pas sur le même pied que les autres détenteurs d'emplois supérieurs au gouvernement. C'est ce que signifie la sécurité financière.

[220]     Le Tribunal conclut que les dispositions du Décret 370-2010 enfreignent l'article 404 de la LATMP, quant au traitement des commissaires de la CLP.

[221]     Le Tribunal déclarera donc nul, inopérant et sans effet le Décret 370-2010 du 26 avril 2010 quant à son application à l'égard de la détermination du traitement des juges administratifs de la CLP.

[222]     Le gouvernement devra réviser, rétroactivement au 1er avril 2010, la rémunération des membres de la CLP, de manière à assurer une certaine progression dans le traitement, qui évitera le risque d'une diminution de la rémunération par rapport à ce qu'était la rémunération totale au 31 mars 2010.

[223]     Il appartiendra au gouvernement de décider s'il doit maintenir le versement forfaitaire annuel et dans l'affirmative, d'en fixer le montant

[224]     Quant à la demande des demandeurs que le Tribunal déclare qu'il soit nécessaire que le gouvernement constitue un mécanisme indépendant qui ferait des recommandations aux gouvernements sur la rémunération et les conditions de travail des commissaires, elle est rejetée.

[225]     Le Tribunal estime que malgré la situation survenue en avril 2010, il n'est pas nécessaire de créer ce mécanisme indépendant, à l'instar de ce qui a été fait pour les tribunaux judiciaires.

[226]     Quant à l'intervention du commissaire Simon Lemire, le Tribunal est d'avis qu'elle doit être rejetée. Cette intervention envisage l'abolition éventuelle de l'article 24 du Règlement sur la rémunération. Or le Tribunal ne déclare pas nulle, inopérante et sans effet cette disposition, de sorte que l'intervention repose sur une décision éventuelle qu'il appartiendra au législateur.


POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL:                                                       

[227]     DÉCLARE nuls, inopérants et sans effet les articles 392 et 395 de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP);

[228]     DÉCLARE nuls, inopérants et sans effet le Décret 370-2010 du  26 avril 2010 quant à son application à l'égard de la détermination du traitement des commissaires de la Commission des lésions professionnelles;

[229]     SUSPEND les effets de la présente déclaration d'invalidité jusqu'au 30 septembre 2011;

[230]     AVEC DÉPENS;

[231]     REJETTE l'intervention de Simon Lemire, sans frais.

 

 

__________________________________

JEAN LEMELIN, j.c.s.

 

Me Pascale Racicot

Poudrier Bradet

Casier 122

Procureure de la partie demanderesse

 

Me Simon Lemire

Commission d'appel en matière de lésion professionnelle

500, boul. René-Lévesque Ouest, bureau 17.401

Montréal (Québec) H1Z 1W7

Partie demanderesse se représentant seul

 

Me France Bonsaint

Me Sébastien Rochette

Chamberland Gagnon

Casier 134

Procureurs de la partie défenderesse

 

Date d’audience :

Les 14, 15, 16 et 17 mars 2011

 



[1] LRQ, c.C-12.

[2] [2001] RJQ 2058 .

[3] [1996] CALP, 795.

[4] LRQ c.S-2.1.

[5] LRQ c.C-37.

[6] La Reine c. Beauregard (1986) 2RCS.56.

[7] [1985] 2 RCS 673 .

[8] [1997] 3 RCS 3

[9] [1995] 1 RCS 3 .

[10] LRQ,c.C-37.

[11] Bell Canada c. Québec (csst), [1988] 1 RCS. 749 .

[12] [2000] RJQ 125 .

[13] [1991] RJQ 1864 .

AVIS :
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