[1] LA COUR; - Statuant sur l'appel d'un jugement rendu le 23 juillet 2009 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable André Roy), qui rejette la requête de l'appelant en révision judiciaire d'une décision de la Commission des relations du travail prononcée le 2 juillet 2008;
[2] Après avoir étudié le dossier, entendu les parties et délibéré;
[3] Pour les motifs du juge Morin, auxquels souscrivent le juge en chef Robert et le juge Léger;
[4] ACCUEILLE l'appel, avec dépens;
[5] CASSE le jugement rendu par la Cour supérieure le 23 juillet 2009;
[6] ACCUEILLE la requête en révision judiciaire de l'appelant, avec dépens;
[7] INFIRME en partie la décision prononcée par la Commission des relations du travail le 2 juillet 2008, soit la partie relative à la plainte déposée par l'appelant le 8 août 2007;
[8] DÉCLARE que le contrat d'emploi de l'appelant à titre de directeur général de la Ville de Montréal-Est était un contrat à durée indéterminée; et
[9] RETOURNE le dossier à la Commission des relations du travail afin qu'elle exerce les pouvoirs prévus à l'article 72.2 de la Loi sur les cités et ville en tenant compte du présent arrêt.
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MOTIFS DU JUGE MORIN |
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[10]
L'appelant, André Billette, se pourvoit contre le jugement rendu le 23
juillet 2009 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable André
Roy), qui rejette sa requête en révision judiciaire d'une décision de la
Commission des relations du travail rendue le 2 juillet 2008 (
les faits
[11] À compter de 1996, l'appelant est directeur des travaux publics de la Ville de Montréal-Est.
[12] Le 1er janvier 2002, la Ville de Montréal-Est est intégrée à la nouvelle Ville de Montréal qui est créée à la suite de la fusion de l'ensemble des municipalités de l'île de Montréal.
[13] À la suite de la fusion, l'appelant est devenu directeur gestion réseau d'aqueduc et égout pour la Ville de Montréal.
[14] Le 17 décembre 2003, l'Assemblée nationale adopte la Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités, ci-après la « Loi 9 ». Le premier paragraphe des notes explicatives concernant la Loi 9 est rédigé comme suit :
Ce projet de loi accorde aux citoyens de certaines municipalités le droit de se prononcer sur les changements imposés depuis 2000 en matière d'organisation territoriale municipale. Ce droit leur permet de choisir, soit le maintien des municipalités actuelles, soit la reconstitution des anciennes municipalités ou, dans le cas d'un secteur détaché du territoire d'une municipalité qui n'a pas cessé d'exister, le retour de ce secteur dans ce territoire.
[15] Cette loi entre en vigueur le lendemain de son adoption[1] .
[16] Le 21 juin 2004, un décret du gouvernement du Québec adopté en vertu de l'article 51 de cette loi constitue un comité de transition pour la Ville de Montréal[2].
[17] Le 24 juin 2004, les citoyens de l'ancienne Ville de Montréal-Est votent pour la reconstitution de cette municipalité.
[18] Avant le 3 septembre 2004, date butoir du dépôt des candidatures, le Comité de transition de l'agglomération de Montréal (ci-après le « CTAM ») lance un appel de candidatures pour les postes de directeur général des villes à être reconstituées, entre autres Montréal-Est (pièce R-2).
[19] Dans ce document, on lit notamment ce qui suit :
Conformément aux dispositions de la loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités (projet de loi 9), le Comité de transition procède à la dotation de certains emplois supérieurs des municipalités qui seront reconstituées d'ici le 1er janvier 2006.
(…)
Le Comité de transition a décidé de procéder immédiatement au recrutement et à la nomination des directeurs généraux des 15 municipalités à reconstituer. Les personnes choisies seront appelées à œuvrer sous l'autorité du Comité de transition ou d'une personne désignée par celui-ci jusqu'à la reconstitution des municipalités et par la suite à assurer leur fonction au sein de leur municipalité.
(…)
La personne titulaire sera considérée comme une employée du Comité de transition jusqu'à ce que la municipalité soit reconstituée. Durant cette période, elle aura pour mandat de contribuer à l'organisation de la nouvelle municipalité en termes de ressources humaines, matérielles et financières, et ce, sous la direction du Comité. Elle assumera son rôle de directeur général de la nouvelle municipalité dès qu'elle sera reconstituée.
[20] Par ailleurs, voici comment est rédigée la description sommaire du poste de directeur général :
Sous l'autorité du Conseil municipal, le titulaire planifie, organise, dirige, contrôle, coordonne et évalue l'ensemble des activités de la ville. Il a comme responsabilité première la gestion efficace de la ville et il doit plus spécialement s'assurer de la mise en œuvre des décisions du Conseil municipal. Il assure le lien entre la ville et les représentants des différentes instances oeuvrant dans le secteur municipal. Il exerce les devoirs et pouvoirs prévus à la loi des Cités et villes et autres lois pertinentes. Il coordonne les activités variées des directions, évalue le rendement et l'atteinte des objectifs des directeurs et des autres personnes sous son autorité immédiate et développe graduellement un modèle de gestion conforme aux valeurs de la nouvelle ville.
[21] Le 18 octobre 2004, le CTAM adopte la résolution 04-10-44 suivant laquelle il retient la candidature de l'appelant et autorise le président et le directeur général du CTAM « à conclure les ententes nécessaires avec les directeurs généraux, la Ville de Montréal et les arrondissements afin de fixer les conditions de travail, les conditions financières ainsi que les responsabilités particulières pour chacun des treize (13) postes de directeur général en tenant compte de leurs présentes conditions de travail ainsi que des échelles salariales établies par le Comité » (pièce R-3).
[22] Le 29 octobre 2004, le président du CTAM informe l'appelant que sa candidature a été retenue à titre de directeur général de la future municipalité de Montréal-Est et que cette nomination entrera en vigueur le 1er novembre 2004 (pièce R-4). Selon cette lettre, les conditions de l'emploi restent à être déterminées :
Au cours des prochains jours, nous communiquerons avec vous afin de déterminer vos rôles et responsabilités envers le Comité jusqu'à la reconstitution de la municipalité de Montréal-Est le 1e janvier 2006. Nous conviendrons également des termes et conditions rattachés à ce poste.
[23] Le 1er novembre 2004, l'appelant commence son travail pour le CTAM, à raison de trois jours par semaine. Il continue à travailler pour la Ville de Montréal les deux autres jours de la semaine.
[24] Le 13 décembre 2004, le CTAM approuve par la résolution 04-12-79 le Plan de transfert des employés cadres visant la dotation des postes de directeurs généraux (ci-après le « Plan de transfert ») des municipalités à être reconstituées (pièce D-1). La résolution du CTAM prévoit également la transmission du Plan de transfert au ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir pour approbation.
[25] Le 17 décembre 2004, entre en vigueur la Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations[3], ci-après la « Loi 75 ». Voici ce qu'on lit au premier paragraphe des notes explicatives de cette loi :
Ce projet de loi donne suite aux résultats des scrutins référendaires tenus le 20 juin 2004 en vertu de la Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités.
[26] Lors d'une réunion du CTAM tenue le 7 mars 2005, le président déclare que l'approbation ministérielle a été obtenue pour le Plan de transfert. Cette approbation aurait été donnée le 23 février 2005.
[27] Le 17 juin 2005, entre en vigueur la Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal[4], ci-après la « Loi 111 ».
[28] Le 19 octobre 2005, un décret adopté en vertu de l'article 123 de la Loi 75 ordonne la reconstitution de la Ville de Montréal-Est à compter du 1er janvier 2006[5].
[29] Le 22 novembre 2005, le Conseil de la Ville de Montréal-Est entérine la résolution no 04-10-44 du CTAM qui prévoit l'embauche de l'appelant à titre de directeur général pour la Ville de Montréal-Est (pièce R-5)[6].
[30] Le 1er janvier 2006, la Ville de Montréal-Est est reconstituée.
[31] Le 21 septembre 2006, l'appelant s'absente du travail pour cause de maladie.
[32] Le 5 mars 2007, à la veille du retour au travail de l'appelant, une lettre du maire et de quatre conseillers municipaux (pièce R-6) est transmise à l'appelant le dispensant de se présenter au travail jusqu'à nouvel ordre, tout en recevant son traitement habituel.
[33] Le 26 juillet 2007, le maire de Montréal-Est donne un avis écrit (pièce R-7) à l'appelant que, conformément à l'article 76.1 de la Loi 111[7], son contrat de travail prend fin le 31 décembre 2007.
[34] Le 29 juillet 2007, l'appelant répond par écrit au maire afin de lui demander de se rétracter (pièce R-8).
[35] Le 8 août 2007, l'appelant dépose une plainte selon l'article 72 de la Loi sur les cités et villes[8] et conteste que son contrat de travail prenne fin le 31 décembre 2007.
[36] Le 17 septembre 2007, considérant des rapports conflictuels et le bris de la relation de confiance, le conseil municipal adopte une résolution afin de mettre fin à l'emploi de l'appelant à compter du même jour (pièce R-9).
[37]
Le 19 septembre 2007, l'appelant dépose une seconde plainte selon
l'article
dispositions législatives
[38] Le présent litige s'inscrit donc dans le contexte des fusions municipales et particulièrement, dans le cas qui occupe l'appelant, dans le processus de reconstitution de la Ville de Montréal-Est.
[39] Le 18 décembre 2003, la Loi 9 entre en vigueur[9]. L'article 2 de cette loi définit certains termes :
2. Dans la présente loi, on entend par :
1° « ancienne municipalité » : toute municipalité locale qui a cessé d’exister lors de la constitution d’une ville ;
2° « municipalité centrale » : la municipalité locale qui est issue de la réorganisation d’une ville et qui est :
a) la ville dont le territoire est réduit à la suite de la réorganisation, sauf dans les cas prévus aux sous-paragraphes b et c ;
(…)
3° « municipalité reconstituée » : une municipalité qui est constituée à la suite du résultat d’un scrutin référendaire tenu en vertu de la section IV du chapitre II ;
(…)
5° « réorganisation » : à l’égard d’une ville, l’ensemble des actes prévus par une loi ou le texte d’application d’une loi, tels la constitution d’une municipalité reconstituée, le transfert d’une partie de territoire à celui d’une autre municipalité qui n’a pas cessé d’exister et la modification du territoire de la ville, pour donner suite aux résultats des scrutins référendaires tenus sur le territoire de celle-ci en vertu de la section IV du chapitre II ;
6° « ville » : toute municipalité constituée par la Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais (2000, chapitre 56), la Ville de Mont-Tremblant constituée par le décret no 1294-2000 du 8 novembre 2000 et toute municipalité qui a été constituée par un décret pris en vertu de la Loi sur l’organisation territoriale municipale (L.R.Q., chapitre O-9) à la suite :
a) d’une autorisation prévue à l’article 125.2 de cette loi et visant un territoire qui correspond à tout ou partie de celui de la municipalité ;
b) d’une étude par la Commission municipale du Québec faite en vertu du premier alinéa de l’article 125.5 de cette loi et visant un territoire qui correspond à tout ou partie de celui de la municipalité.
La municipalité centrale et toute autre municipalité locale qui sont issues de la réorganisation d’une ville sont des municipalités liées lorsque leurs territoires étaient, immédiatement avant la réorganisation, entièrement compris dans celui de la ville.
[40] L'article 51 de la Loi 9 prévoit la possibilité, pour le gouvernement, de constituer un comité de transition :
51. Le gouvernement peut constituer un comité de transition pour toute ville dont le territoire comprend, en tout ou en partie, au moins un secteur concerné où la réponse donnée à la question référendaire est réputée affirmative.
Le décret détermine le nombre de membres du comité de transition, dont un président.
Si le territoire de la ville comprend, en tout ou en partie, plus d’un secteur concerné qui remplit la condition prévue au premier alinéa, le gouvernement peut constituer plus d’un comité de transition.
[41] Puis, l'article 52 de la Loi 9 prévoit la nature juridique du comité de transition et la responsabilité de l'État et du comité lors de l'exécution des obligations de ce dernier :
52. Le comité de transition est une personne morale et un mandataire de l’État.
Les biens du comité font partie du domaine de l’État mais l’exécution de ses obligations peut être poursuivie sur ces biens.
Le comité n’engage que lui-même lorsqu’il agit en son propre nom.
Le comité a son siège à l’endroit que détermine le ministre. Un avis de la situation ou de tout déplacement du siège est publié à la Gazette officielle du Québec et dans un journal diffusé sur le territoire de la ville.
[42] L'article 60 de la Loi 9 prévoit un pouvoir d'embauche du comité de transition pour l'exercice de ses activités :
60. Le comité de transition peut engager les employés requis pour l’exercice de ses responsabilités et déterminer leurs conditions de travail. Il peut également requérir les services d’experts qu’il estime nécessaires.
[43] Les articles 64 et 65 de la Loi 9 prévoient le mandat et la mission du comité de transition :
64. Le mandat du comité de transition se termine à la date qui précède celle de la réorganisation, à moins qu’une autre date ne soit fixée par le gouvernement.
À la fin de son mandat, le comité est dissous et ses actifs et passifs sont traités comme ceux de la ville qui sont liés à l’exercice d’une compétence visée à la section II du chapitre IV.
65. Le comité de transition a pour mission de participer, avec les administrateurs et les employés de la ville ou de toute autre municipalité existante et, le cas échéant, avec les personnes élues par anticipation dans la municipalité reconstituée, à l’établissement des conditions les plus aptes à faciliter la transition entre les administrations municipales successives portant sur le secteur concerné à l’égard duquel le comité est compétent.
[44] Le Chapitre V de la Loi 9 porte notamment sur les effets de la réorganisation de la ville sur le personnel[10]. Les articles 122 à 124 de la Loi 9 prévoient la sécurité d'emploi accordée à tout fonctionnaire ou employé de la ville issue de la fusion, à la suite de la réorganisation municipale :
SECTION II
EFFETS DE LA RÉORGANISATION DE LA VILLE SUR LE PERSONNEL
122. Tout fonctionnaire ou employé de la ville demeure ou devient, selon le cas, un fonctionnaire ou un employé de la municipalité centrale.
Toutefois, une telle personne peut, conformément aux règles prévues à la présente section, être transférée à une municipalité liée autre que la municipalité centrale.
123. Aucun fonctionnaire ou employé de la ville ne peut subir de réduction de traitement, être mis à pied ou être licencié du seul fait de la réorganisation de la ville.
Aucun fonctionnaire ou employé de la ville qui est transféré à une municipalité liée autre que la municipalité centrale ne peut subir de réduction de traitement du seul fait de ce transfert.
Toute personne visée au premier ou au deuxième alinéa conserve son ancienneté et ses avantages sociaux. Elle continue notamment de participer au régime de retraite auquel elle participait avant la réorganisation.
124. La réorganisation est réputée, à l'égard du personnel de la ville, constituer une aliénation d'entreprise à la municipalité centrale ou, selon le cas, à toute autre municipalité liée.
[45] Puis, selon l'article 136 de la Loi 9, pour les fonctionnaires ou les employés qui, comme l'appelant, ne sont pas représentés par une association accréditée, la procédure de transfert est encadrée par un plan de transfert que doit élaborer le comité de transition :
136. Le comité de transition ou la personne désignée en vertu du quatrième alinéa de l’article 125 élabore tout plan relatif au transfert, à la municipalité liée autre que la municipalité centrale, des fonctionnaires et des employés qui ne sont pas représentés par une association accréditée, ainsi que les modalités relatives aux droits et aux recours du fonctionnaire ou de l’employé qui se croit lésé par l’application du plan de transfert.
Le comité ou la personne doit transmettre pour approbation, au ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir, tout plan prévu au premier alinéa. Le ministre peut approuver le plan avec ou sans modification.
Tout plan approuvé s’applique à la ville, à la municipalité centrale et à l’autre municipalité liée.
[46] Le 1er janvier 2006, l'article 147 de la Loi 111 entre en vigueur[11]. Cette disposition ajoute à la Loi 9 les articles 76.1 à 76.4, dont le premier prévoit le pouvoir du comité de transition de conclure un contrat de travail au nom d'une municipalité reconstituée :
147. La Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités (2003, chapitre 14) est modifiée par l’insertion, après l’article 76, des suivants :
« 76.1. Le comité de transition peut ou doit, selon ce que prévoit le deuxième alinéa, conclure au nom d’une municipalité reconstituée un contrat de travail en vertu duquel est engagé, pour une période se terminant avant le deuxième anniversaire de la réorganisation de la ville, le titulaire de l’un ou l’autre des postes de haut fonctionnaire de la municipalité reconstituée.
La conclusion d’un tel contrat est obligatoire dans le cas du poste de greffier ou secrétaire-trésorier. Elle est facultative dans le cas du poste de directeur général ou de trésorier, ainsi que dans celui de tout autre poste dont le ministre autorise le comité à engager le titulaire. »
[47]
Puisque l'appelant est un fonctionnaire, en cas de destitution,
l'article
72. La résolution destituant un fonctionnaire ou employé visé au deuxième ou au troisième alinéa de l'article 71, le suspendant sans traitement ou réduisant son traitement doit lui être signifiée de la même façon qu'une assignation en vertu du Code de procédure civile (chapitre C-25).
Sous réserve de l'article
[48]
Puis, l'article
72.2. La Commission des relations du travail peut:
1. ordonner à la municipalité de réintégrer le fonctionnaire ou employé;
2. ordonner à la municipalité de payer au fonctionnaire ou employé une indemnité jusqu'à un maximum équivalant au traitement qu'il aurait normalement reçu s'il n'avait pas fait l'objet de la mesure;
3. rendre toute autre décision qui lui paraît juste et raisonnable, compte tenu de toutes les circonstances de l'affaire, et notamment ordonner à la municipalité de payer au fonctionnaire ou employé une indemnité jusqu'à un maximum équivalant au montant de la somme qu'il a dépensée pour exercer son recours.
décision de la commission des relations du travail
[49] Le 2 juillet 2008, le commissaire Mario Chaumont de la Commission des relations du travail (ci-après la « CRT ») rend une décision sur les plaintes de l'appelant du 8 août 2007 et du 19 septembre 2007 (pièce R-1).
[50] Dans un premier temps, le Commissaire accueille la plainte de l'appelant déposée le 19 septembre 2007 et annule sa destitution imposée par le conseil municipal le 17 septembre 2007.
[51] Par contre, pour ce qui est de la plainte déposée le 8 août 2007 concernant la détermination de la durée du contrat de travail de l'appelant, la CRT analyse le cadre législatif applicable à la lumière des prétentions des parties et déclare que ledit contrat prenait effectivement fin le 31 décembre 2007. Il convient de reproduire le passage pertinent de la décision de la CRT sur cet aspect :
LA DURÉE DU CONTRAT DE TRAVAIL DU PLAIGNANT
[104] L’employeur plaide que l’article 76.1 de la Loi 111 fixe la durée maximum des contrats de travail des directeurs généraux, soit avant le deuxième anniversaire de la réorganisation de la ville. Cette loi, adoptée après l’embauche du plaignant, a pour effet de modifier le contrat d’emploi du plaignant. Subsidiairement, il prétend que seule la résolution du CTAM du 13 décembre 2004 prévoit la durée du contrat de travail du plaignant.
[105] Le plaignant prétend que la Loi 111, adoptée plus de 18 mois après son embauche, n’a pas d’effets rétroactifs. Elle ne s’applique donc pas à lui. Le CTAM l’a embauché sans convenir de terme au contrat de travail, il s’agit donc d’un contrat à durée indéterminée. Subsidiairement, le 22 novembre 2005, le conseil municipal de la Ville adopte une résolution qui entérine l’embauche du plaignant par le CTAM, le 18 octobre 2004. Cette résolution ne fixe pas de durée à l’embauche du plaignant, en conséquence, le plaignant est régi par un contrat à durée indéterminée.
[…]
[107] La Commission constate que les conditions entourant la conclusion du contrat de travail du plaignant sont soumises à un cadre législatif particulier. Le CTAM, qui sélectionne et embauche en quelque sorte le plaignant, ne sera pas son employeur. De plus, même si sa mission est de participer à l’établissement des conditions les plus aptes à faciliter la transition entre les municipalités successives, le CTAM ne peut engager que lui-même (art. 52 de la Loi 9) du moins jusqu’à l’adoption de la Loi 111.
[108] Au 13 décembre 2004, le CTAM adopte un plan de transfert qui, pour lier la Ville, doit être approuvé par le ministre des Affaires municipales et des Régions, tel que le prévoit l’article 136 de la Loi 9. Le nom du plaignant comme directeur général de la Ville est inclus dans le plan de transfert soumis. Également apparaît la précision suivante : le Comité conclut une entente entre chaque candidat fixant ses conditions d’employés comme directeur général de la municipalité reconstituée et dont le terme de cette entente ne peut excéder le 31 décembre 2007.
[109] Le 23 février 2005, le ministre approuve le plan de transfert. Ce n’est donc qu’à cette date que ce plan de transfert lie la Ville. Or, il prévoit un maximum au terme de l’entente concernant les conditions d’employés. Ce maximum coïncide avec celui inscrit à l’article 76.1 de la Loi 111, loi déposée le 10 mai 2005 et sanctionnée le 17 juin de la même année.
[110] Si l’expression conditions d’employés est un terme d’ordre général qui peut référer tant à la durée du contrat de travail qu’à son contenu ou au deux, l’adoption de la Loi 111 donne une indication de sa portée. Est-il nécessaire de rappeler que la volonté gouvernementale précède, souvent de plusieurs mois, sa concrétisation par le dépôt d’un projet de loi. De plus, la Commission peut facilement induire que le CTAM et le ministère des Affaires municipales et des Régions communiquaient entre eux. La Commission déduit que le ministre a communiqué son désir concernant la durée des contrats de travail des directeurs généraux.
[111] Dans ce contexte, la Commission n’hésite pas à conclure que le contrat de travail du plaignant se terminait le 31 décembre 2007. Il est raisonnable de penser que le ministre des Affaires municipales et des Régions voulait donner une latitude aux conseils des municipalités reconstituées pour évaluer leurs compatibilités avec leur premier fonctionnaire en importance, le directeur général.
[112] Subsidiairement, l’argument voulant que l’article 76.1 de la Loi 111 ait pour effet de modifier les contrats de travail existants doit être rejeté. Les termes de l’article 76.1 ne permettent pas d’y donner pareil sens. Cet article, qui oblige que l’embauche d’un directeur général soit pour une durée déterminée, ne peut s’appliquer que pour les contrats survenant après l’adoption de la Loi 111.
[113] Demeure la résolution de la Ville ratifiant l’embauche du plaignant. Cette dernière est survenue le 22 novembre 2005, soit après l’approbation par le ministre du plan de transfert. Avec respect pour l’opinion contraire, la Commission ne peut y voir une modification de la durée du contrat de travail du plaignant.
[114] Premièrement, la Ville ignore l’existence d’une durée au contrat de travail du plaignant tout comme ce dernier. Cette situation d’apparence absurde s’explique, au risque de se répéter, par le contexte juridique particulier qui s’applique à la reconstitution des municipalités. Deuxièmement, la portée du terme entériner ne sert qu’à ratifier une décision d’embauche. Elle ne modifie pas les conditions de travail du plaignant, dont la durée du contrat de travail.
[115] Cette conclusion en regard de la durée du contrat de travail dispose de la question de la réintégration du plaignant. En effet, comme le contrat de travail est échu, il ne peut y avoir de réintégration. De même, si des mesures de réparation peuvent excéder le terme du contrat de travail, celle traitant du remboursement salarial ne peut le faire.
[52] Compte tenu de ces conclusions, la CRT déclare que le contrat de travail liant l'appelant à la Ville de Montréal-Est prenait fin le 31 décembre 2007. Conséquemment, elle ordonne le paiement d'une indemnité correspondant au traitement que celui-ci aurait reçu s'il n'était pas survenu sa destitution le 17 septembre 2007.
[53] Le 31 juillet 2008, l'appelant dépose en Cour supérieure une requête en révision judiciaire par laquelle il demande à celle-ci de casser en partie la décision de la CRT, soit la partie mentionnée aux deux paragraphes précédents.
jugement dont appel
[54] Siégeant en révision judiciaire, le juge de première instance rappelle le contexte factuel de l'affaire, le ratio de la décision de la CRT, énonce une chronologie sommaire, résume la position des parties, cite les dispositions législatives pertinentes, fait l'analyse relative à la norme de contrôle, applique la norme de la décision correcte aux faits et répond aux arguments soulevés par les parties.
[55] Après avoir procédé à sa propre analyse de la durée du contrat de travail de l'appelant, le juge de première instance confirme la conclusion de la CRT et rejette la requête en révision judiciaire.
question en litige
[56] Le 18 septembre 2009, le juge Léger accueille la requête pour permission d'appeler de la décision de la Cour supérieure et encadre l'objet du pourvoi en ces termes :
[3] Considérant que le juge Roy a indiqué qu'il s'agissait d'un cadre législatif particulier, je suis d'avis qu'il s'agit d'une question à la fois de principe et une question nouvelle qui mérite d'être soumise à une formation de la Cour.
[4] Cependant, s'agissant d'un débat qui mérite d'être encadré et de concert avec les procureurs, la seule question en litige à être soumise à la Cour d'appel pour être tranchée sera :
"Le contrat d'embauche de monsieur Billette est-il à durée déterminée ou à durée indéterminée et le cas échéant, cette conclusion [a-t-elle] une incidence sur la décision du juge de première instance."
[57] Aux fins de mon analyse, je traiterai des aspects de cette question en deux temps :
1. Le contrat de travail de l'appelant est-il à durée déterminée se terminant le 31 décembre 2007 ou à durée indéterminée ?
2. Dans le cas où le contrat de travail de l'appelant est à durée indéterminée, cette conclusion a-t-elle une incidence sur la décision du juge de première instance ?
position des parties
[58] Selon l'appelant, son contrat de travail à titre de directeur général de la Ville de Montréal-Est est à durée indéterminée. Lorsque le CTAM a embauché l'appelant, il n'était pas assujetti à la Loi 111 et rien n'obligeait celui-ci à imposer un terme à son contrat. Conséquemment, la requête en révision judiciaire doit être accueillie et le dossier retourné à la CRT pour qu'elle exerce sa compétence.
[59] Selon l'intimée la Ville de Montréal-Est, la durée du contrat de travail de l'appelant est sujette au terme maximal prévu dans le plan de transfert adopté par le gouvernement et prend fin le 31 décembre 2007.
analyse
[60] Sur le choix de la norme de contrôle applicable, la Cour suprême du Canada décrit ainsi, dans l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, le rôle d'une cour siégeant en appel :
Le rôle de la Cour d’appel était de décider si la juge de révision avait choisi et appliqué la norme de contrôle appropriée […]. La question du choix et de l’application de la norme appropriée est une question de droit et le juge de révision doit donc y avoir répondu correctement.[12]
[61] Dans sa décision, le juge de première instance fait une bonne analyse de la norme de contrôle applicable en l'espèce. De cette analyse, il conclut à bon droit que la norme de contrôle applicable à la question soumise est celle de la décision correcte :
[39] Ici cependant, la décision du Commissaire est particulière en ce que, après avoir annulé la destitution de Billette, il devait décider de la réparation appropriée. Or, qu'il choisisse d'ordonner la réintégration ou le paiement d'une indemnité équivalant à sa perte de traitement, la question de la durée du contrat de travail liant Billette à la Ville était déterminante et devait être résolue. Pour ce faire, le Commissaire devait examiner les dispositions des Lois 9 et 111, des lois générales d'intérêt public qui ne relèvent pas nécessairement du domaine d'expertise de ce décideur administratif.
[…]
[61] L'analyse relative à la norme de contrôle amène le Tribunal à retenir celle de la décision correcte. Bien qu'au moins deux facteurs militent en faveur d'un très haut degré de déférence, ceux relatifs à l'expertise de la CRT en regard de la question à trancher commandent peu de déférence.
[62] En effet, l'interprétation des Lois 9 et 111 est déterminante et ce sont des lois étrangères à la compétence de la CRT. La réponse à la question de savoir si le contrat de travail de Billette était à durée déterminée ou indéterminée dépendait de l'interprétation des dispositions de ces lois. La décision du Commissaire à cet égard doit être correcte. Une seule réponse est la bonne. Il n'y a pas ici plusieurs issues possibles acceptables à la question de la durée du contrat.
[62] En conséquence, la Cour n'a pas à faire preuve de déférence à l'égard de la décision de la CRT. Comme l'écrit le juge Dalphond dans l'arrêt Fraternité des policières et policiers de Gatineau inc. c. Gatineau (Ville de) :
[21] Au contraire, la norme de la décision correcte ne commande aucune déférence à l'égard de la décision du décideur ou de sa justification. Le juge appelé à contrôler la décision se livre à sa propre analyse et peut « [substituer] sa propre conclusion et [rendre] la décision qui s’impose » (Dunsmuir, par. 50).[13]
[63] Considérant la nature de la question que soulève le pourvoi et la norme de contrôle applicable, il convient de procéder à une analyse de la législation et de la documentation relative à l'engagement de l'appelant selon les faits non contestés de cette affaire.
1. Le contrat de travail de l'appelant est-il à durée déterminée se terminant le 31 décembre 2007 ou à durée indéterminée ?
[64] Dans le cas présent, l'argument de la Ville de Montréal-Est s'appuie essentiellement sur l'interprétation de dispositions législatives. Particulièrement, il s'agit d'analyser la portée des lois 9 et 111, de même que le plan de transition élaboré par le CTAM et approuvé par le ministre responsable. Comme l'indique le juge de première instance :
[64] Il n'est pas contesté que Billette ignore que son contrat de travail en qualité de directeur général de la Ville comporte un terme au 31 décembre 2007 avant la lettre que lui adresse le maire le 26 juillet 2007 (R-7).
[65] En fait, ni l'appel des candidatures (R-2), ni la résolution par laquelle le CTAM retient sa candidature (R-3), ni la lettre du président du CTAM le lui confirmant (R-4), ni même la résolution de la Ville du 22 novembre 2005 entérinant l'embauche de Billette par le CTAM (R-5) ne comportent de mention concernant une durée quelconque de son contrat de travail.
[66] La preuve devant le Commissaire révèle également qu'il n'y a jamais eu de contrat écrit ou verbal fixant au 31 décembre 2007 l'expiration de son contrat de travail.
[67] Cela étant, seules les dispositions du plan de transfert des cadres et des lois pertinentes - en l'occurrence, les Lois 9 et 111 - peuvent avoir pour effet de fixer la durée du contrat.
[65] Dans un premier temps, soulignons que, selon la Loi 9, le terme « ville » correspond à la Ville de Montréal issue de la fusion municipale avant la réorganisation ou la « défusion » des anciennes villes[14].
[66] La Ville de Montréal, après la réorganisation, est qualifiée de « municipalité centrale »[15].
[67] À la suite de la réorganisation, la Ville de Montréal-Est devient une « municipalité reconstituée »[16]. Elle peut également être qualifiée de « municipalité liée », son territoire étant, « immédiatement avant la réorganisation, entièrement compris dans celui de la ville »[17].
[68] Ceci étant posé, afin de déterminer si le contrat de travail de l’appelant est à durée déterminée ou indéterminée, il convient de procéder à l’analyse de la Loi 9 afin de comprendre la portée de la compétence du CTAM.
[69] Le CTAM n’a que les pouvoirs qui lui sont dévolus par la loi, il n’a pas le pouvoir de lier la future Ville de Montréal-Est à des conditions qui ne sont pas prévues par le législateur. Le CTAM est une personne morale et un mandataire de l’État. Par contre, tel que prévu au troisième alinéa de l’article 52 de la Loi 9 : « Le comité n’engage que lui-même lorsqu’il agit en son nom. »
[70] Selon l’article 60 de la Loi 9, le CTAM « peut engager les employés requis pour l’exercice de ses responsabilités et déterminer leurs conditions de travail ».
[71] Le 1er novembre 2004, l'appelant commence son travail pour le CTAM, à raison de trois jours par semaine. Il continue à travailler pour la Ville de Montréal les deux autres jours de la semaine. Jusqu’au 1er janvier 2006, date de reconstitution de la Ville de Montréal-Est, l’appelant travaille pour le CTAM agissant « en son propre nom ». À cet égard, l’appel de candidatures (pièce R-2) est clair :
APPEL DE CANDIDATURES
[…]
Le Comité de transition a décidé de procéder immédiatement au recrutement et à la nomination des directeurs généraux des 15 municipalités à reconstituer. Les personnes choisies seront appelées à œuvrer sous l’autorité du Comité de transition ou d’une personne désignée par celui-ci jusqu’à la reconstitution des municipalités et par la suite à assurer leur fonction au sein de leur municipalité.
[…]
DIRECTRICE OU DIRECTEUR GÉNÉRAL
Un poste est ouvert pour chacune des municipalités qui sera reconstituée d’ici le 1e janvier 2006.
[…]
La personne titulaire sera considérée comme une employée du Comité de transition jusqu’à ce que la municipalité soit reconstituée. Durant cette période, elle aura pour mandat de contribuer à l’organisation de la nouvelle municipalité en termes de ressources humaines, matérielles et financières, et ce, sous la direction du Comité. Elle assumera son rôle de directeur général de la nouvelle municipalité dès qu’elle sera constituée.
[72] Le 18 octobre 2004, à la suite de cet appel de candidatures et du processus de sélection, il est résolu par le CTAM de retenir l’appelant pour le poste de directeur général dans la ville à être reconstituée de Montréal-Est et d’autoriser des membres du CTAM à conclure une entente à cette fin (pièce R-3) :
IL EST PROPOSÉ ET RÉSOLU,
[…]
QUE le président et le directeur général du Comité soient autorisés à conclure les ententes nécessaires avec les directeurs généraux, la Ville de Montréal et les arrondissements afin de fixer les conditions de travail, les conditions financières ainsi que les responsabilités particulières pour chacun des treize (13) postes de directeur général en tenant compte de leurs présentes conditions de travail ainsi que des échelles salariales établies par le Comité.
[73] Le pouvoir du CTAM de lier une future ville par l’embauche ou le transfert d’employés de la Ville de Montréal est encadré par la Section II du Chapitre V de la Loi 9[18]. Selon le premier alinéa de l’article 122 de la Loi 9, tout fonctionnaire ou employé de la « ville » devient un fonctionnaire ou un employé de la « municipalité centrale ».
[74] Par contre, un fonctionnaire ou un employé de la « ville » peut également « être transféré à une municipalité liée autre que la municipalité centrale », soit ici la future Ville de Montréal-Est. Comme l’indique le second alinéa de l’article 122 de la Loi 9 :
Toutefois, une telle personne peut, conformément aux règles prévues à la présente section, être transférée à une municipalité liée autre que la municipalité centrale.
[75] L’appelant est l'un des fonctionnaires et employés de la Ville de Montréal qui ont été transférés à une municipalité liée, ici la Ville de Montréal-Est. Il est donc visé par les termes de l’article 123 de la Loi 9 :
123. Aucun fonctionnaire ou employé de la ville ne peut subir de réduction de traitement, être mis à pied ou être licencié du seul fait de la réorganisation de la ville.
Aucun fonctionnaire ou employé de la ville qui est transféré à une municipalité liée autre que la municipalité centrale ne peut subir de réduction de traitement du seul fait de ce transfert.
Toute personne visée au premier ou au deuxième alinéa conserve son ancienneté et ses avantages sociaux. Elle continue notamment de participer au régime de retraite auquel elle participait avant la réorganisation.
[76] Les règles relatives au transfert des fonctionnaires ou employés varient, suivant que ceux-ci bénéficient d'une convention collective ou non. Dans le cas de l’appelant, le pouvoir du CTAM est prévu à l’article 136 de la Loi 9 dont il convient de reprendre le libellé :
136. Le comité de transition ou la personne désignée en vertu du quatrième alinéa de l’article 125 élabore tout plan relatif au transfert, à la municipalité liée autre que la municipalité centrale, des fonctionnaires et des employés qui ne sont pas représentés par une association accréditée, ainsi que les modalités relatives aux droits et aux recours du fonctionnaire ou de l’employé qui se croit lésé par l’application du plan de transfert.
Le comité ou la personne doit transmettre pour approbation, au ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir, tout plan prévu au premier alinéa. Le ministre peut approuver le plan avec ou sans modification.
Tout plan approuvé s’applique à la ville, à la municipalité centrale et à l’autre municipalité liée.
[77] Pour ne pas agir ultra vires, le CTAM a l’obligation d’élaborer un plan de transfert qui doit, pour s’appliquer à la Ville de Montréal-Est reconstituée, être approuvé par le ministre responsable. Tel qu’il appert de l’extrait du procès-verbal du 13 décembre 2004 (pièce D-1) :
IL EST RÉSOLU À L’UNANIMITÉ, en conséquence,
QUE le plan de transfert des employés cadres visant la dotation des postes de directeurs généraux des municipalités à reconstituer soit approuvé par le Comité et soit transmis au ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir pour approbation, conformément à l’article 136 de la Loi 9.
[78] Dans le Plan de transfert des employés cadres pour la dotation des postes de directeurs généraux des municipalités à reconstituer (pièce D-1), approuvé par le ministre, on retrouve le nom de l’appelant. Par ailleurs, celui-ci prévoit que le terme de l’entente conclue par le CTAM avec une personne pour le poste de directeur général d’une ville à être constituée ne peut excéder le 31 décembre 2007 :
CONFIRMATION DES TRANSFERTS ET NOMINATIONS
Le Comité de transition confirme, par voie de résolution, le transfert ou la nomination des directeurs généraux dont les noms apparaissent à l’annexe A qui fait partie du présent document et du plan de transfert des employés cadres.
Le Comité de transition conclut une entente avec chaque candidat fixant ses conditions d’employés comme directeur général de la municipalité reconstituée. Le terme de cette entente ne peut excéder le 31 décembre 2007.
[79] Avec égards, je suis d'avis que tant la CRT que le juge de première instance ont erré dans l'interprétation de ces dispositions du Plan de transfert.
[80] Celles-ci n'ont pas pour effet selon moi de faire du contrat de travail de l'appelant un contrat à durée déterminée, mais simplement d'indiquer que le CTAM ne pourra lui fixer des conditions d'emploi s'appliquant au-delà du 31 décembre 2007.
[81] Il est bon de rappeler ici qu'au paragraphe 114 de sa décision du 2 juillet 2008 (pièce R-1), le commissaire Chaumont lui-même souligne le caractère absurde de la situation où tant l'appelant que l'intimée ignorent la durée du contrat de travail du premier.
[82] Le juge de première instance tient lui-même des propos de même nature aux paragraphes 64 à 66 précités de son jugement.
[83] Or, soutenir que le contrat de travail de l'appelant ne pouvait excéder le 31 décembre 2007 équivaut à dire que celui-ci non seulement pouvait, mais devait être mis à pied ou licencié du seul fait de la réorganisation de la ville, ce qui va à l'encontre du premier alinéa de l'article 123 de la Loi 9.
[84] Une telle interprétation ne peut être retenue dans ces circonstances et il faut plutôt conclure qu'en l'absence d'un terme fixé au contrat de travail de l'appelant, celui-ci était à durée indéterminée.
[85] Reste l’argument de l’article 147 de la Loi 111, lequel est entré en vigueur le 17 juin 2005[19]. Cette disposition prévoit la modification de la Loi 9 afin d’y insérer les articles 76.1 à 76.4. Particulièrement, l’article 76.1 prévoit le pouvoir, pour un comité de transition, de conclure un contrat « au nom d’une municipalité reconstituée » en vertu duquel est embauché « le titulaire de l’un ou l’autre des postes de haut fonctionnaire de la municipalité reconstituée » :
76.1. Le comité de transition peut ou doit, selon ce que prévoit le deuxième alinéa, conclure au nom d’une municipalité reconstituée un contrat de travail en vertu duquel est engagé, pour une période se terminant avant le deuxième anniversaire de la réorganisation de la ville, le titulaire de l’un ou l’autre des postes de haut fonctionnaire de la municipalité reconstituée.
La conclusion d’un tel contrat est obligatoire dans le cas du poste de greffier ou secrétaire-trésorier. Elle est facultative dans le cas du poste de directeur général ou de trésorier, ainsi que dans celui de tout autre poste dont le ministre autorise le comité à engager le titulaire.
[86] Cette disposition limite le pouvoir du CTAM en exigeant que le contrat d’embauche des fonctionnaires visés comporte un terme maximal correspondant au 31 décembre 2007, soit avant « le deuxième anniversaire de la réorganisation de la ville ».
[87] Or, comme le souligne le commissaire Chaumont au paragraphe 112 de sa décision, les termes mêmes utilisés à l'article 76.1 de la Loi 9, ajouté par l'article 147 de la Loi 111, indiquent que cet article ne peut s'appliquer que pour les contrats conclus après l'adoption de la Loi 111, qui ne contient aucune disposition lui donnant une portée rétroactive. Or, cette loi est entrée en vigueur le 17 juin 2005, alors que l'appelant a été engagé par le CTAM à compter du 1er novembre 2004.
[88] Pour sa part, le juge de première instance tire une conclusion contraire en s'exprimant comme suit aux paragraphes 91 à 93 de son jugement :
[91] Ce n'est que le 22 novembre 2005, au moment où la Ville entérine le choix du CTAM qu'elle est liée vis-à-vis de Billette.
[92] À cette date, l'article 76.1 de la Loi 111 est déjà en vigueur. Il ne peut être question d'effet rétroactif de la loi.
[93] L'existence d'un contrat de travail liant Billette et la Ville constitue ici le seul élément de temporalité. Au 22 novembre 2005, l'article 76.1 de la Loi 111 est en vigueur
[89] Le juge, en s'exprimant comme il le fait au paragraphe 91 de son jugement, ne tient pas compte que le Plan de transfert a été approuvé par le ministre responsable le 23 février 2005 et qu'en vertu du dernier alinéa de l'article 136 de la Loi 9, la Ville de Montréal-Est est liée par ce Plan à compter de cette date, comme le rappelle le commissaire Chaumont au paragraphe 109 de sa décision.
[90] Par ailleurs, comme le mentionne l'appelant, l'article 76.1 de la Loi 9 s'applique à l'égard d'une décision du CTAM et non à l'égard de la décision prise par la Ville de Montréal-Est, le 22 novembre 2005 (pièce R-5).
[91]
Cette dernière décision s'appuie plutôt sur l'article
112. Le conseil doit nommer un directeur général et fixer son traitement.
Une personne peut être le titulaire à la fois du poste de directeur général et de tout autre poste de fonctionnaire ou d'employé.
(…)
[92] Or, à défaut de fixation d'un terme au contrat de travail visé par cette décision du 22 novembre 2005, il faut conclure qu'il s'agit d'un contrat à durée indéterminée, à défaut de toute autre indication claire au contraire.
[93] Je conclus donc que le contrat de travail de l'appelant était à durée indéterminée.
2. Dans le cas où le contrat de travail de l'appelant est à durée indéterminée, cette conclusion a-t-elle une incidence sur la décision du juge de première instance ?
[94] Comme l'écrit la CRT dans sa décision (pièce R-1) :
[115] Cette conclusion en regard de la durée du contrat de travail dispose de la question de la réintégration du plaignant. En effet, comme le contrat de travail est échu, il ne peut y avoir de réintégration. De même, si des mesures de réparation peuvent excéder le terme du contrat de travail, celle traitant du remboursement salarial ne peut le faire.
[95]
Le choix de la mesure de réparation appropriée à la suite d'un
congédiement sans cause juste et suffisante relève de la compétence de la CRT
en vertu des articles
[96] À la suite d'une procédure en révision judiciaire, lorsqu'il subsiste une matière relevant de la compétence d'un tribunal administratif, il convient de lui retourner le dossier pour que celui-ci exerce la compétence qui lui revient[20].
[97] Or, vu que la CRT a décidé des mesures de réparation en faveur de l'appelant en se fondant sur la prémisse erronée que son contrat de travail était à durée déterminée, il y a lieu de lui retourner le dossier pour corriger cette erreur.
[98]
Conséquemment, je suis d'avis qu'il faut ordonner le renvoi du dossier à
la CRT. Cette dernière pourra ainsi accueillir la plainte de l'appelant du 8
août 2007 et exercer les pouvoirs de réparation applicables au cas de
congédiement sans cause juste et suffisante, comme le prévoit l'article
conclusions
[99]
Pour tous ces motifs, je suis d'avis d'accueillir l'appel, de casser le
jugement rendu le 23 juillet 2009 par la Cour supérieure, d'infirmer en partie
la décision rendue par la CRT le 2 juillet 2008, de déclarer que le contrat
d'emploi de l'appelant à titre de directeur général de la Ville de Montréal-Est
était un contrat à durée indéterminée et de retourner le dossier à la CRT afin
qu'elle exerce les pouvoirs prévus à l'article
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BENOÎT MORIN, J.C.A. |
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[1] Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités, L.Q. 2003, c. 14, art. 178.
[2] Constitution et fixation du nombre de membres des comités de transition, décret 596-2004, (2004) 136 G.O. II, 3189 (21 juin 2004).
[3] Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations, L.Q. 2004, c. 29, art. 185.
[4] Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal, L.Q. 2005, c. 28, art. 218.
[5] Reconstitution de la Ville de Montréal-Est, décret 974-2005, (2005) 137 G.O.II, 6300 (19 octobre 2005).
[6] L'article 178 de la Loi 75 et le paragraphe 4 du décret 974-2005 permettent l'adoption d'une résolution à cette fin par le conseil municipal avant le 1er janvier 2006.
[7] De fait, il s'agit de l'article 76.1 de la Loi 9, qui a été ajouté par l'article 147 de la Loi 111.
[8] Loi sur les cités et villes, L.R.Q., c. C-19 (ci-après, la « Loi sur les cités et villes »).
[9] Loi 9, art. 178.
[10] Loi 9, art. 120 à 137.
[11] Loi 111, art. 218.
[12]
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British
Columbia,
[13]
Fraternité des policières et policiers
de Gatineau inc. c. Gatineau (Ville de),
[14] Loi 9, art. 2 (6º).
[15] Loi 9, art. 2 (2º).
[16] Loi 9, art. 2 (3º).
[17] Loi 9, art. 2, al. 2.
[18] Loi 9, art. 122 à 137.
[19] Loi 111, art. 218.
[20]
Vicply inc. c. Guindon, (C.A., 1997-11-26),
AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans
appel; la consultation
du plumitif s'avère une précaution utile.